冷靜全面看待國際產能合作

梅新育

冷靜全面看待國際產能合作

梅新育

國務院發布的《國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》在市場上引起廣泛關注，很有可能成為中國對外經貿升級的重要標志。但任何事物都是一分為二的，國際產能合作也不例外。在推進國際產能和裝備制造合作進程中，我們必須明白，我們的目標是可持續地擴大和保持我們的海外市場，把產能轉移到海外并不是我們的目標，只是為了實現目標而可以使用的手段之一，出口（包括貨物貿易出口和海外工程承包等服務貿易出口）同樣是可以使用的手段。不僅如此，由于海外直接投資風險大大高于出口貿易，因此，其它條件相同，出口手段優于海外直接投資手段。如果我們的指導思想不清楚，不能明確上述兩項原則問題，我們的國際產能和裝備制造合作就很有可能淪為自廢武功，甚至是扶植我們的競爭對手。

(一)

有鑒于此，在國際產能合作問題上，水電、火電、核電、道路、港口、電信等基礎設施的產能輸出沒有太多潛在后患；但在制造業方面，近兩年社會上流行的“輸出過剩產能”說法完全錯誤。

不錯，過剩產能是當前一個熱門話題，粗一看，我國不少制造業產能利用率不高。正因為產能利用率不高，社會上針對壓縮過剩產能、重復建設提出了很多意見，“一帶一路”也被說成是過剩產能走出去的重要途徑。然而，一個項目是否構成“重復建設”，不能純粹從工藝設備角度測算最優經濟規模，要按生存法判斷。不能以過了一定的年限是否有許多設備、工廠被淘汰來判斷是否構成了重復建設和浪費，而是要看這個時期里面它的投資是否已經收回而且贏得一定的利潤。如果這樣的目的達到了，即使工廠淘汰破產，這種所謂的“重復建設”在經濟上面也是合理的。

更重要的是，我們的制造業是在一個開放的市場上面向全球市場生產，而不是僅僅為國內市場生產。在判斷產能是否過剩的時候，我們不能僅僅以國內市場容量判斷是否過剩，尤其不能以蕭條時期的國內市場判斷是否過剩。要在開放的全球市場上，看包括海外在內的整個市場需求是否與我們的產能匹配。尤其不能僅僅看到蕭條時期，還要看到未來景氣時期，產能能不能夠為未來的景氣時期做好準備。尤其我們被很多國家作為趕超對手目標的情況下，我們不能夠給競爭對手拱手讓出市場。

回顧歷史，20世紀90年代，我國一度面臨嚴重的紡織工業“產能過剩”問題，政府為此實施了嚴厲的“壓錠”措施，承受政府“壓錠”約束的國企幾乎全部退出了紡織產業，游離于政府“壓錠”約束之外的民營企業則在此時成倍擴充產能。結果在蕭條時期過去、中國入世之際，紡織工業“產能過剩”問題煙消云散，在政府壓縮過剩產能之時擴產的民營企業抓住了這個機會實現了跨越式發展，國企則因全面退出而喪失了這一機遇。如果說當時的“壓錠”和由此造成的市場份額從國企轉向民企對中國而言還是“肉爛在鍋里”，那么，今天的“國際產能合作”如果變成了產能不必要地從中國向外國的轉移，我們遭遇的就是永久性的損失。

如果產能相對于一個全球化的市場已經過剩，那么，無論這部分產能是在中國還是在海外，它都是過剩的；把它從中國搬到海外，除了損失我們的就業、稅收和產業基礎之外，沒有任何別的效果。鋼鐵被視為我國產能過剩最嚴重的制造業之一，不少人主張通過海外直接投資建廠而輸出過剩鋼鐵產能，但現實是鋼鐵市場是一個全球化的市場，這個行業目前全世界產能利用率都不高。根據國際行業組織統計數據，截至2014年11月末，全世界65國粗鋼產能21.6億噸，預計2015年全球鋼材需求15.94億噸，新增粗鋼產能約4000萬噸，產能利用率從2014年的76.5%下降到72.7%—73%。在這種情況下，向海外遷移我國鋼鐵產能果真有用嗎？

因此，在開放經濟環境下，化解制造業產能過剩不是只有壓縮國內產能加對外直接投資輸出產能一條路，而是可以選擇推動貿易伙伴擴大開放，增加出口；對于企業而言，出口比海外直接投資風險小得多。由于初級產品行情下行，許多新興市場經濟體談判地位削弱，我們可以借助他們需要中國幫助的時機要求他們擴大開放市場。

不僅如此，制造業發展需要的環境在很多國家并不具備：基礎設施、公共服務、人力資源、土地制度、達不到規模經濟效益……我們很多企業搬遷出去之后效率很可能會大大下降，未必能夠經受得住開放環境中國內、東亞同行的競爭，那時候又會給我們留下棘手的問題麻煩。特別是面臨全球性過剩的鋼鐵行業而言，應該會經歷一場不可避免的國際性淘汰賽，上述風險尤為突出。我們遷移出去的鋼鐵產能很可能因為東道國各方面條件欠缺而效率大幅度降低，在開放的市場上缺乏國際競爭力，只能托庇于東道國的貿易保護措施，但東道國給予外資企業貿易保護的內在動機遠遠不可能與保護內資企業相比，屆時我們該如何收拾殘局？我們要看到眼前，也要看到日后。

有些國內產業產能過剩，實際上相當部分源于原料不足，出口市場沒有打開。典型如煉油產業。2013年，全國煉油能力利用率為67%；按照現在已經在建的煉油廠計算，2015年我國煉油能力將達到7.4億噸，2020年將達到9.1億噸，平均開工率67%。對這種情況，國內淘汰低水平、高污染不達標煉油廠是正確的，盲目要求推動企業走出去在海外投資設廠是錯誤的，因為煉油廠投資浩大，沉沒成本驚人，商業性風險和政治性風險都很高，對人力資源要求也高，還要經受開放市場下的競爭。對這種情況，更應該做的恐怕是與產油國協商，增加其原油在中國煉制的數量，開展和擴大石油加工貿易，那樣對我們更有利。

(二)

從更大背景上看，中國對外直接投資快速增長，無疑是經濟發展水平和綜合國力取得長足發展的結果，也是中國在國際經濟體系中相對地位上升的表現，更有助于提升我國對外經貿的效益和層次。隨著“一帶一路”規劃出臺和實施，隨著中國海外基礎設施投資大潮涌起，相信中國對外直接投資還會繼續快速增長一段時間。盡管如此，任何事物都是一分為二的，對外直接投資也不例外，其最大潛在風險就是可能帶來國內產業的空心化而最終削弱我國經濟可持續增長的后勁。看看19世紀后期以來英國對外投資持續高位，國內投資卻長期低迷，陷入高儲蓄、低投資局面，成為食利國，這個近代工業革命的故鄉也由此錯過第二次、第三次工業革命的機會，從工業化的潮頭落伍。我們就不難知道這種風險客觀存在，而且不容忽視。即使在我國國內，在溫州資本遍天下的同時溫州經濟社會發展深陷瓶頸，曾經實體經濟活力充沛的溫州也在相當程度上變成食利地區，進一步向我們敲響了警鐘。

不僅如此，對外直接投資持續高增長還有可能損害我國平衡區域發展的努力。我國不僅總體經濟發展水平仍然落后于發達國家，而且區域經濟發展高度不平衡；不僅在總體上仍然需要通過持續的高水平投資實現趕超發達國家的目標，而且需要通過投資在國內的區域間梯度轉移延長實物資本的生命周期，并縮小區域發展的落差。盡管我國已經出現了相對的資本過剩，但相對過剩資本在不同區域之間的分布極不平衡，中西部和農村地區相對過剩資本總體上相當稀缺甚至不存在，仍然處于絕對的資本短缺之中。在國際背景上考察，當中國沿海發達地區的部分勞動密集型產業逐漸喪失成本競爭力而需要轉移時，我國中西部地區實際上要與越南、菲律賓、印度等發展中國家競爭這部分資本；倘若沿海發達地區的相對過剩資本（包括內資和外資）出于單純逐利動機赴海外投資，就無異于剝奪了國內欠發達地區的發展機會。由于我國需要通過提高工資水平改善收入分配格局、矯正畸低的消費率，沿海發達地區的部分勞動密集型產業將加速遷移；對于其中面向海外市場的企業而言，當他們選擇遷移目的地時，越南、菲律賓、印度等發展中國家的沿海地區無疑比中國中西部地區擁有區位優勢。因此，沿海發達地區資本外流損害中西部發展機遇是我國面臨的現實風險。

有鑒于此，我國基礎設施產能輸出、進而帶動相關裝備輸出的策略沒有問題；特別是電力產業，近年我國電流進口總體呈增長趨勢，電流出口則波動不定，增長、減少年份都有。從現在我國投資和進口發展趨勢來看，我國電流進口還會持續較快增長。實際上，密松水電站、俄羅斯遠東水電等項目都是著眼于海外投資建設電廠、電力返銷國內，國電集團也計劃在俄羅斯遠東投資建設巨型煤電廠，所發電力返銷國內。但在制造業產能輸出方面，不能一刀切講“輸出過剩產能”，應當滿足以下條件之一，對外直接投資才有價值：

第一，產品重量大、價值低、其國際貿易受運輸成本影響較大，因而銷售半徑有限，無法通過國內生產出口而占領海外市場。一般而言，啤酒銷售半徑不宜超過500公里，水泥之類建材的銷售半徑也比較有限。在這種情況下，對外直接投資就是不可替代的選擇。

第二，能夠利用東道國不可替代的資源優勢、區位優勢，或勞動力、土地等要素優勢。對于我國某些喪失成本優勢的勞動密集產業的某些環節而言，這是必須邁出的一步。

在推進國際產能和裝備制造合作過程中，政府應該發揮的作用包括建立完善出口和海外投資保護制度，制定全局總體規劃和區域、國別和產業指導，實施政策性財政金融扶持。在政策支持方面，現在的力度已經不錯了，最重要的是一步步落實，不要過激而濫用資源。

作者為商務部國際貿易經濟合作研究院研究員，本文僅代表個人意見