新常態下常山城鎮化建設

陳齊禮

新常態下常山城鎮化建設

陳齊禮

常山縣地處浙江西部，浙江母親河錢塘江的上游，是浙江省重要的生態屏障，森林覆蓋率73.6%，出境水水質常年二類以上，優良空氣天數300天以上，為國家級生態縣。近年來，常山縣把城鎮化建設作為促進縣域經濟的重要抓手，堅持城鄉統籌的總體格局，堅持以規劃為龍頭，大力實施萬名農民進城集中安置、村村通、美麗村鎮建設等工程，城鎮化水平穩步提升，形成了“以城帶鄉，以鄉促城”的發展格局。近三年來,常山縣城鎮化率提高了十個百分點。

城鎮化建設的常山實踐

堅持規劃引領，提高城鎮化建設的科學性。按照集約節約利用資源、因地制宜可操作性原則，科學編制以縣城中心城區、中心鎮、鄉集鎮及中心村為核心的縣域城鄉一體化規劃，科學界定城鎮居住、功能配套建設規模及產業發展平臺建設規模。在中心鎮、鄉集鎮、中心村空間布局上，充分考慮功能配套設施的共享度、共享資源的利用程度，及區域交通現狀、人文特征和農民群眾的接受程度。同時與一、二、三產業發展規劃、土地利用總體規劃高度融合、無縫對接，方便群眾的生產生活，實現資源優化配置和集約節約利用。按照這一理念，常山縣規劃建設了一個中心城區、二個工業園區、三個中心鎮，每個中心鎮規劃建設各具特色的工業功能區和五個鄉集鎮，對人口規模、功能配套、產業規劃、建設用地規模及建設特色、建設時序等都作了明確，為切實有序科學推進城鎮化建設提供強有力的綱領性指導。

堅持解決群眾需求，完善城鎮各種功能配套。常山縣著眼于把縣城、中心城區、中心鎮建好建美，以提高農民群眾的生活質量和幸福指數，提高農民群眾進城的積極性。農民子女享受優質資源的教育需求，崗位相對固定、收入穩定的就業需求，看病便利、優質的醫療需求，豐富多彩的文化需求，以及平安和諧、生態環保美麗的宜居要求等。首先，以縣域中心規劃為統領，高標準建設完善縣城和中心集鎮醫院、學校、三產服務、文化娛樂功能配套設施。全縣高中及60%初中建在縣城，40%初中在中心鎮。以高檔次完善的配套功能來引領農村人口向縣城、中心鎮集聚。建設縣級經濟開發區和中心鎮配套功能區，切實加強完善城鎮基礎設施建設。并以現代科技為支撐，充分發揮網絡的作用，與縣外優質的教育資源相對接，開展遠程教育，使在縣城、中心鎮上學的農民子女能享受到縣外的優質教育資源；與縣外、省城優質的醫療衛生資源開展合作，通過遠程醫療會診，使在縣城、中心鎮的居民也能享受到省城優質的醫療條件。其次，強化軟件建設，加強城鎮的綜合管理，按照“政府購買服務”的理念，推行市場化運行辦法，管理環境衛生、綠化養護、治安管理等，實現財政資金效率、管理服務質量和群眾滿意度高的效果。以美麗舒適的居住環境，高檔次完善的配套功能吸引農民群眾。第三，加強工業園區、產業功能區平臺建設，完善功能配套，加大招商引資力度，千方百計發展工業經濟；大力支持促進城鎮建設的第三產業發展，增加三產服務的就業崗位，在不斷完善提升城鎮配套功能和服務功能的同時，增加城鎮就業崗位，以相對固定的就業崗位和穩定的收入來源推動城鎮化，保證農民群眾享受幸福美好的城鎮生活有強有力的物質保障，并以豐厚的物質來源來推動農民群眾進城，加快城鎮化建設的步伐。

堅持問題導向，解決推進城鎮化進程中的熱點難點。創新機制，解決農民進城自愿的問題。保障農民對土地以及生產資料上的基本權益，對進城農民擁有的集體土地承包權不變，對集體經濟的享有權不變，對農村宅基地的使用權保持不變。積極鼓勵支持農民將集體土地承包權與經營權相分離，鼓勵土地流轉，政府對流轉的土地每畝予以補助。組建現代農業發展公司，先行流轉集體土地，再尋找合作的市場主體，發展現代農業。建立農民股份制專業合作社，將承包權作價入股，使得農民享有固定的流轉收入和股金分紅收入，并保有相應的就業崗位，使傳統的從事農業生產的農民轉變為現代農業企業的生產工人，也推動農村剩余勞動力有序向城鎮轉移，有力推動城鎮化進程。加大保障，解決農民進城與市民的同等待遇問題。農民原有的政策沒有變，對此明確進城異地安置的農民對原村集體資源的擁有權保持不變，黨和政府現有的農民政策保持不變。好于城鎮居民的政策仍保留，農村戶口不變。對進城異地安置的農民，按照城鎮居民的醫療政策享受待遇，其子女可以與城鎮居民子女一樣就近入學。同時，也按照城鎮居民一樣交納養老保險，享受相應政策。多措并舉，解決城鎮化土地“怎么來”的問題。嚴格按照浙江省政府要求，大力實施農村集體建設用地（宅基地）的復墾，實行農村集體建設用地的減少和城鎮新增建設用地掛鉤，滿足城鎮化的建設用地需求。同時，積極爭取省政府有關農民下山脫貧、農民集聚工程項目的單列用地指標的支持。新增建設用地指標扣除用于農民進城安居的建設用地指標后，可以有償外調縣外使用。全面幫扶，解決農民進城安居的收入來源問題。鼓勵農民集體土地承包經營權流轉，取得的流轉收入；允許農民承包集體土地在本村村民之間的調劑，取得的調劑收入；允許農民擁有的宅基地置換，取得的置換收入；農民擁有的集體建設用地復墾增減掛鉤結余指標有償調劑收入；政府專項補助收入，浙江省政府、縣政府分別酌情予以補助。按照經營城市的理念，城市開發建設由政府性公司通過市場化運作進行，開發建設的項目資本金由政府承擔，不足部分商銀行融資解決。農民安居房以成本價出售予進城安居農民。城鎮建設用地出讓收入用于功能配套、基礎配套設施建設支出。

堅持可持續發展，推進城鎮化進程中積極培育財源。城鎮化的推進過程，也是一個財源培育的過程。首先，在城鎮開發建設過程中，直接增加財政收入，如激活二級土地市場，培育建筑業、房地產行業等。其次，城鎮建設管理運行過程也是一個城市經濟的培育發展過程，如在此過程中，逐步培育壯大樓宇經濟、總部經濟、三產服務業等，現代服務業高度向縣城集中，二產逐步轉移出城區，到工業園區和特色功能區集聚。第三，城鎮的培育發展，農民的進城安居，務必需要二、三產業特別是工業的支撐，而二產的發展，需要城鎮提供優質高效完善的功能配套服務。工業化與城鎮化相互促進，互動發展，實質上是一、二、三產業快速發展的過程，也是財源的快速累積過程。第四，城鎮化的推進，促進土地流轉，實現規模經營。通過發展現代農業，促進農業增效、農民增收，實現農業經濟的快速發展。第五，可以推動農村富余勞動力的轉移，切實解決城鎮招工難問題。

新常態下的城鎮化建設

尋找利益的平衡點和工作的切入點。推動城鎮化，農民得實惠是各項工作和制定政策的出發點和落腳點；根本目的是建設管理城鎮，完善城鎮功能，增強城鎮的輻射力和影響力；大力發展二、三產業，增加城鎮就業崗位是關鍵和核心。政府的示范推動和農民自愿必須有機結合，政府要從全面建成小康、同步小康的高度，予以必要的財力和政策支持。

適應《新預算法》等新規的要求。《新預算法》的實施，客觀上對城鎮化建設融資帶來了難度，但可以創新模式，引進市場機制、民間資本來進行開發建設，如PPP模式、BT模式、發行市政建設債。同時，鑒于城鎮化推進要實現農村剩余農民的有序轉移、提高生活水平和質量及市場化建設會相應增加投資成本等因素，可以對農民進城集聚項目參照城鎮保障房和棚戶區改造項目建設政策，上級部門在政府融資上予以傾斜。對現有負債率不高的地方政府，允許適度負債，上級部門在地方政府債券發行上予以適當傾斜，以加快城鎮化建設。

下大力氣推進農民向市民轉變。要加大力度培訓農村剩余勞動力，提高勞動力的整體素質，讓進城的農民在就業技藝上有所掌握，農民素質培訓工程應當常抓不懈。要在進城農民的就醫、就學和公共服務上，一視同仁。

把城鎮化建設作為政府工作首要之義。全面建成小康社會，難點在農村，關鍵在農民。基層政府要從全面建成小康、城鄉同步奔小康的高度，加大力度支持鼓勵農民進城，算好投入產出帳、長遠賬和全局賬，堅持一屆接著一屆干，“一張藍圖繪到底”。

把握好生態資源優勢。推進城鎮化過程中要大力發展現代農業、高效農業、生態農業。要更加注重修復和保護好生態環境，建設好美麗鄉村，利用好綠水青山，善于用美麗鄉村、綠水青山資源發展好農村經濟。

做好產業支撐的文章。按照統籌全面協調發展的要求，為推進城鎮化提供必要的產業支撐，堅持因地制宜，各具特色，在一定區域的產業布局上要上級政府予以支持傾斜。同時為確保產業布局的落實，在相關資源要素上上級政府予以配套支持。地方政府設立產業發展引導基金，吸引民間資本參與，用予鼓勵扶持一、二、三產業發展，用強有力的產業支撐，強化城鎮化的內在活力，加快城鎮化建設。

作者單位：常山縣發展和改革局