檢察機關刑事被害人救助追償制度建構

姜利++張慶立

自2009 年中央政法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部聯合會簽《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》（以下簡稱《八部委意見》）以來，全國各地檢察機關都開展了刑事被害人救助工作 ，取得了一定的成績。從數據看，《八部委意見》發布后，全國各地檢察院都加緊落實刑事被害人救助工作，從2009 年3 月至2010 年8月，累計已有866 人獲得了刑事被害人救助，救助金額達1177 萬元。 僅廣東檢察機關自2008 年試點以來到2012年， 就已救助190 人，金額達307.04 萬元，且2012 年救助140 人，發放救助金132.6 萬元。 據不完全統計，2012年以來，上海市檢察機關共救助刑事被害人331人次，發放救助金198萬元。可以說，被害人救助制度的實施體現了黨和政府對刑事被害人的人文關懷，也符合恢復性司法理念的要求，實踐中對于安撫刑事被害人及其家屬的情緒、維護社會和諧穩定也具有積極的意義，但是從比較研究和實證研究的角度看，實踐中這一制度也存在一些問題，其中較為突出的問題之一就在于具體追償制度的缺位。這一問題直接涉及救助資金的來源、救助標準的確定、救助范圍的界定、救助對象的界定等問題， 可以說是刑事被害人救助制度可持續開展的關鍵所在，亟待研究、探索。

一、刑事被害人救助追償制度的概念辨析

《八部委意見》在第四條“開展刑事被害人救助工作的基本要求”第四項“救助決定、資金的發放”第四款規定“刑事被害人或其近親屬獲得救助后，如果被告人或其他賠償義務人有能力履行民事賠償義務，公安機關、人民檢察院、人民法院應當依法向其追償。” 上海市八部門制定的《上海市開展刑事被害人救助工作的若干意見》第九條也做了相同的表述。上述規定即刑事救助被害人追償制度的法律依據所在，但是，由于該規定中對追償對象的表述采用了“其”這一指示代詞，造成了實踐中，具體應當向誰追償理解不一。為了進一步澄清具體追償的對象，2010年3月，《上海市檢察機關刑事被害人救助工作實施細則》第十四條規定，“刑事被害人或者其近親屬獲得救助后，如果被不起訴人或者其他賠償義務人有能力履行民事賠償義務的，人民檢察院應當依法向被不起訴人或者其他賠償義務人追償。”另外，《上海市開展刑事被害人救助工作的若干意見》第十一條還規定，“不符合救助條件的當事人通過隱瞞事實、偽造證明文件等方式騙取救助資金的，應當要求返還，并批評教育。拒不返還或者情節嚴重的，依法追究法律責任。”可見，對于刑事被害人或近親屬騙取救助款的，檢察機關一經發現也應當依法要求返還。由于漢語中的“償”即“歸還”的意思，因此，盡管條文中沒有用“追償”的表述，這種要求返還的行為也可以稱為“追償”。

從上述內容看，檢察機關刑事被害人救助追償制度的概念應當有廣義和狹義之分，廣義上的追償制度既包括對被不起訴人、其他賠償義務人等加害方的追償，也包括對騙取救助款的刑事被害人、近親屬等被害方的追償；而狹義上的追償，僅指對被不起訴人和其他賠償義務人等加害方的追償。其實，無論對加害方還是被害方的追償，在追償程序的設置上都具有較多的相似性，同時，考慮到盡管各地的做法紛繁復雜，但研究仍應力求以《八部委意見》的意見為依據， 而且追償制度本身的構建也需要遵循循序漸進，先試點后擴大的思路，因此，為求研究上的集中性、適用上的統一性，建議將其概念界定為：人民檢察院在對符合條件的刑事被害人或其近親屬依法開展刑事救助后，發現被不起訴人或者其他賠償義務人有能力履行民事賠償義務的，應依法向被不起訴人或者其他賠償義務人要求返還已經向刑事被害人或其近親屬支付的救助款及其孳息相關規定的總和。這一概念有以下幾個要素：一是檢察機關的追償必須在已經對符合條件的刑事被害人或其近親屬開展刑事救助后、在刑事救助前，發現被不起訴人或者其他賠償義務人有能力履行賠償民事賠償義務的，應當通知被害人，由其依法提出刑事附帶民事訴訟，或者通過當事人和解解決。二是只能向被不起訴人或者其他賠償義務人主張，盡管檢察機關的刑事救助的對象是刑事被害人或其近親屬，救助款也發給了刑事被害人或其近親屬，但由于刑事被害人救助性質的“替償性”特征， 追償的對象只能是被不起訴人或者其他賠償義務人。三是追償款的數額既包括了救助款，也應包括救助款所生孳息。因為犯罪行為是造成被害人或其近屬人身傷害的直接原因，本著責任自負的原則，應當由加害人負責對被害人或其近親屬進行經濟上的救助，因此，國家的救助應當是代位性質的，這就要求救助款必須追償，而這種代為救助不應該造成代位人的損失，因此，救助款的應得利息也應當計算在追償額之內。四是這種追償制度不僅包括追償的程序設計，即追償主體、追償數額、追償對象、追償方式等，也應當包括追償的發現制度，即對被不起訴人或者其他賠償義務人經濟能力的動態跟蹤評估制度，以及追償款的最終處理制度和異議救濟制度。

二、刑事被害人救助追償制度構建的必要性分析

盡管目前，有關規范性文件對于刑事被害人救助追償制度作了規定，但是該制度的實踐效果并不理想，究其原因就在于對該制度理論根據的研究還有待加強。實踐中，有同志在對國家賠償、國家補償和被害人救助的概念進行區別后指出，相關刑事補償機構在完成補償后，不得向犯罪人追償。因為與國家刑事賠償不同，國家刑事補償并非源自司法機關及其工作人員違法行使職權的行為。 國家刑事補償不是“國家替代刑事犯罪人及其他民事侵權賠償責任主體，為彌補刑事被害人及其他權利主體遭受的民事權益損失所為之‘賠償” 。也有學者旗幟鮮明的指出“實施救助之后，救助機關享有對加害人或其他賠償義務人的追償權。” 對此，我們認為刑事被害人救助追償制度的建立應當是有其理論依據的，具體如下：

一是刑法懲罰犯罪與保護人民雙重機能的必然要求。有犯罪必有懲罰，只有對犯罪行為進行追償，才能使犯罪行為人付出經濟上的代價，從而增加其犯罪的成本，起到預防犯罪的效果。另外，追償還有益于豐富被害人救助資金的來源，為更好的保護被害人權利起到了積極的作用。同時，追償還可以在一定程度上防止實踐中“變相鼓勵無經濟能力的犯罪嫌疑人多犯罪和犯重罪”的不合理現象。

二是民事侵權行為因果關系和歸責原則的根本要求。犯罪是嚴重的侵權行為，犯罪行為與侵權行為是一般和特殊的關系。從侵權行為的一般角度講，被害人的損害是由犯罪行為直接造成的，與犯罪行為具有直接的因果關系，應當由犯罪行為承擔侵權賠償的責任。在國家救助以后進行追償，正是體現了侵權歸責的一般要求。

三是刑事救助制度中國家責任代償屬性的本質要求。根據通說，刑事救助制度的理論依據在于國家責任。根據社會契約論的解釋，國家與公民之間達成契約，公民讓度部分權利給國家以保護個人自由，國家則有義務維護公民的安全，但犯罪行為的發生使公民的安全受到侵害，國家應當承擔責任。但國家承擔責任的形式是后置性、代位性的，必須在沒有其他救助途徑的前提下才能承擔，而且一旦犯罪人恢復了賠償能力，還應當有權追償。

實踐中，部分同志反對追償，其理由主要在于：一是被害人救助不同于國家賠償，因此也不能參照國家賠償中的追償規定開展追償；二是刑事被害方救助體現的是國家在契約中的違約責任，是國家本身的責任，而不是代他人承擔的責任。應當承認，國家賠償與刑事被害人救助確實存在區別，但僅僅因為二者不同就認定被害人救助不能追償，理由并不充分。另外，國家對刑事被害方的救助確實體現了國家責任，但這種國家承擔責任的方式是后置性，只有在窮盡其他方式仍然不能恢復犯罪以前的被害方狀態時，國家才有義務承擔責任，而且為了保證國家這種責任承擔方式的良性運作和高標準運作，國家在承擔了相應責任后，也應賦予國家向恢復經濟賠償能力的犯罪方追償的權利。按照反對者的邏輯，如果不允許國家追償，一方面有可能放縱犯罪，另一方面對提高救助標準、擴大救助范圍等未來的刑事被害人救助制度的發展也無益處。

三、刑事被害人救助追償程序的具體構建

刑事被害人救助追償程序是刑事被害人救助追償制度的關鍵和核心，要實現追回救助款的目的，必須建構一套合理可行且與其他相關制度相契合的科學程序。具體如下：

（一）發現機制，即對被不起訴人或者其他賠償義務人經濟能力的動態跟蹤評估機制。一是建立定期報告和走訪制度，對已開展刑事被害人救助案件中的被不起訴人和其他賠償義務人，在救助的同時，應當通過書面方式告知其每年定期向檢察機關報告個人經濟能力的情況，檢察機關控申部門還應當指定專人對該報告進行審核，并實地走訪了解，對于被不起訴人和其他賠償義務人系外地人的，可以委托戶籍所在地、經常居住地或居住地檢察機關控申部門負責走訪了解，核實個人經濟能力情況。二是依托現有的行政執法與刑事司法銜接平臺，完善平臺界面，將被害人救助工作作為平臺日常錄入項目，并通過定期召開聯席會議等方式，建立檢察機關、公安機關、人民法院、司法行政機關同人力資源和社會保障部門、民政部門、工商行政管理部門、證券期貨監督管理部門、保險監督管理部門、銀行監督管理部門等行政部門的信息交流，實現信息共享。三是建立信息公開和線索舉報獎勵制度。對于已經開展刑事被害人賠償的案件要及時通過檢察網站、公示欄、社區檢察室或警務室等多種方式向社會，尤其是向被不起訴人及賠償義務人所在社區公示追償信息，并對舉報其恢復經濟能力經查證屬實且已成功追償的案件，按照追償款的一定比例或者按照固定數額，給予舉報人物質獎勵。

（二）追償機制，即人民檢察院要求被不起訴人或其賠償義務人返還救助款及其孳息的具體方式。一是建議規定人民檢察院經調查核實，認為被不起訴人或其賠償義務人已恢復經濟賠償能力的，應當及時向被不起訴人或其賠償義務人發送要求其主動歸還救助款及其孳息的書面通知。經通知，被不起訴人或其賠償義務人主動歸還的，追償結束。二是建議規定被不起訴人或其賠償義務人在收到追償的通知后，有能力歸還而拒不歸還的，人民檢察院可以要求被害人及其近親屬向人民法院提出民事訴訟，在被害人及其近親屬訴訟能力不足的情況下，還可以提供必要的法律援助，在勝訴后，通過當事人自愿履行或者法院強制執行，依法扣除追償款，其他款項交被害人或其近親屬處分。三是考慮到刑事被害人救助也是刑事訴訟的延續，且刑事追償對于刑事被害人救助制度的發展和社會矛盾的化解至關重要，可以考慮對有能力歸還而拒不歸還的被不起訴人或其賠償義務人，實施查封、扣押、凍結、劃撥等方式，直接實現追償。但是，由于上述手段，在理論上屬于偵查行為，因此，這些手段的采取必須堅持審慎、謙仰和比例的原則，對其使用可以進行明確的范圍限制，作為緊急情況下或特殊情況下的追償措施加以使用。

（三）處置機制，即人民檢察院對已經追回的救助款及其孳息應當如何處理。有同志認為救助資金，可以納入本級政府預算，由財政部門負責管理，專款專用。也可以成立被害人救助基金，委托專門機構盡管管理。 參照上述模式，實踐中就就追回救助款及其孳息的處置具體也有兩種做法：一是將其重新納入財政，因為救助款本身是從財政中列支的，按照“從哪里來，到哪里去”的原則，應當重新交還財政。二是設立被害人救助專項基金，將其納入該基金運作，從而實現專款專用。在前者中面臨兩個問題，一方面，重新交還財政，財政入賬必須要設明確的收入進項項目，但目前檢察機關由于不收取訴訟費，因此，財政系統中未設該進項項目，不好入賬。另一方面，根據規定，部分地方被害人救助款是由中央財政和地方財政兩級分比例負擔的，在將救助款與孳息交還財政時，具體交還哪級財政，如需按比例交換中央和地方兩級財政，具體應如何操作也是一個問題。對此，建議采取第二種方式為宜，但考慮到該資金與社會上一般稱的“基金”存在區別，并不參與市場化運作，因此應將其名稱修改為“設立被害人救助專項資金賬戶”，同時明確該賬戶由財政部門管理，按照現行的救助審批和資金發放體制，人民檢察院負責初審、政法委負責審批、財政部門負責資金保障、人民檢察院負責資金交付，在財政之外專門設立由財政部門管理的被害人救助專項資金賬戶符合文件的要求，同時，對檢察機關而言，也遵循了“從哪里來，到哪里去”的資金使用原則，還可以避免資金管理與具體執法主體合一的角色混同問題。

（四）救濟機制，即被不起訴人或其賠償義務人以及其他利害關系人對人民檢察院追償行為有異議的解決辦法。在刑事被害人救助追償的過程中，由于實踐的復雜性，人民檢察院作出追償的決定、確定追償的具體數額以及采取的具體追償方式，尤其是采取查封、扣押、凍結、劃撥、拍賣、變賣等方法追償的，都直接涉及被不起訴人或其賠償義務人的財產權利，部分情況下，甚至還有可能涉及具有利害關系的第三方的權利，正所謂“無救濟即無權利”，因此，有必要設置權利遭受侵害的救濟機制，也可以稱為異議的處理機制。修改后的刑訴法第一百七十五條規定，被害人對人民檢察院作出的不起訴決定不服的，可以自收到決定書后七日內向上一級人民檢察院申訴。參照這一規定對被害人異議的處理程序，并考慮到有效發揮檢察機關內部監督制約機制的功能，建議被不起訴人或其賠償義務人以及其他利害關系人對人民檢察院的追償異議處理機制確定為：被不起訴人或其賠償義務人以及其他利害關系人對人民檢察院的追償決定、追償數額、追償方式等有異議的，可以在接到人民檢察院的書面通知后7日內向做出追償決定的人民檢察院提出申訴的請求，作出決定的人民檢察院維持原決定的，被不起訴人或其賠償義務人以及其他利害關系人可在接到維持原決定的書面通知后7日內向上一級人民檢察院再申訴。從而，通過設立兩級申訴的方式為被追償人及其他利害關系人設置一定的權利保障機制。

四、刑事被害人救助資金的來源拓展展望

刑事被害人救助制度是在恢復性司法理念的推行以及社會矛盾凸顯的背景下應運而生的，該制度設立對于恢復被犯罪行為侵害的社會關系、防止被害人二次受害、實現案件當事人息訴罷訪、預防被害人危害社會都具有重要作用，也體現了我們黨的人文關懷和社會主義制度的司法溫情，同時，對于樹立司法權威、維護社會和諧穩定也具有積極意義。正因為此，如何確保這樣好的制度能夠進一步規范化、做到持續化、長效化就應值得深思，而要做到規范化、持續化和長效化，就離不開充足的資金保障，這是比較實際的問題。

實踐中，盡管《八部委意見》規定救助資金主要源于財政劃撥、社會及個人捐助，但從實踐來看絕大部分都是財政劃撥，社會及個人捐助的資金幾乎沒有。這種單一的資金來源渠道，顯然不利于刑事被害人救助制度的進一步發展。 為解決這一問題，部分地方檢察機關甚至向全院干警攤派或者變相攤派，要求全院檢察干警捐助。 在目前，檢察干部收入普遍不高的情況下，這樣的做法無疑將使被害人救助這項好的制度在實踐中受到一線干部的消極抵制。

如上所述，為進一步拓展社會救助資金的來源渠道，除將追償的資金納入刑事被害人救助資金賬戶外，根據部分同志的建議，還可以探索將追繳的犯罪所得及其收益、對犯罪行為的罰金和沒收的財產、監獄等監管場所在押人員的勞動創收等全部或者部分直接納入刑事被害人救助資金。 原因在于，從整個社會的角度而言，犯罪行為造成被害人的侵害，由在追訴犯罪中國家收繳的犯罪收益予以彌補，既符宏觀上的責任自負原則，也體現了國家的這部分收入來源于犯罪又用于平復犯罪的資金使用原則，應當是可行的。