深化檢察改革視角下檢察權運行機制的規范與完善

孫雪麗++王偉

長期以來，我國檢察機關內部實行的辦案體制是檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或檢察委員會決定， 屬于典型的“上命下從”、“審定分離”。檢察機關內部按照行政機構的人員結構進行檢力資源配置，行政級別較高的人員，享有司法權行使上的領導權和控制權，從而使司法權最終體現為長官意志，上述問題被稱為“司法行政化”。司法行政化的實質就是司法人治化、司法非規則化。 眾所周知，司法權是一種判斷性的權力，而判斷的本質特征就是自主性，司法官應當是獨立判斷的主體而非“傳聲筒”。 因此，“去行政化”一直是檢察機關重點關注的改革議題之一。修改后的刑訴法賦予檢察機關更多的訴訟監督職能，進而也對檢察機關的辦案質量、效率和檢察官素質都提出了更高要求，對“去行政化”的要求更為迫切，因此，高檢院順勢而為提出了以突出檢察官辦案主體地位為核心的檢察官辦案責任制改革方案，試行主任檢察官責任制改革， 該制度具有明顯區別于行政管理職能而遵循檢察職能規律的特點，有助于在辦案過程中減少審批環節，凸顯了檢察官的獨立性和主體地位，為新一輪檢察改革、特別是有關檢察組織的改革提出了新思路。

一、明確檢察官主體地位，完善檢察權運行機制

建立檢察官辦案責任制，依法賦予主任檢察官執法辦案相應的決定權，實現檢察官權責利相統一，有利于增強主任檢察官辦案的獨立性、責任心，強化檢察職業特點。實現上述目標，要明確幾個重要問題：

（一）明確檢察官的主體地位

正確理解檢察官辦案責任制改革與我國《憲法》、《人民檢察院組織法》規定的檢察機關依法獨立行使檢察權之間并不存在矛盾，因為檢察機關是一個抽象主體，各項檢察權的運行需要由檢察官個體來完成。特別是在十八屆三中全會公報又一次強調要確保獨立行使檢察權的語境下，應當在國家權力結構、制度機制構建、檢察官精神信仰 等三個層面正確理解“檢察官依法獨立行使檢察權”和“檢察機關依法獨立行使檢察權”之間的關系，必須明確檢察權所具有的司法權屬性要求檢察官在執行職務過程中不能以檢察一體化抹煞檢察官的獨立性。 必須進一步明確檢察官在履行具體檢察職能過程中所享有的相對獨立的主體地位，依法賦予主任檢察官對于案件處理的決定權，淡化案件審批環節的行政色彩，培養檢察官獨立辦案的責任意識，使“辦理案件”、“作出處理決定”、“責任承擔”三者有機統一起來。

（二）明確不同主體的具體權限

應當堅持依法、合理放權與加強領導相統一的原則，根據審查批捕、公訴、職務犯罪偵查等不同特點和要求，在法律規定的框架內，合理下放權限，明確相應責任。以某直轄市公訴部門開展檢察官辦案責任制的改革方案為例，進一步提高了放權力度，通過細化權力劃分標準，有效解決權力之間界限不清的問題，在主管檢察長、檢察長和檢委會、部門負責人、主任檢察官之間構建起新型權力結構：第一，對于主任檢察官，在原有主訴檢察官17項權力的基礎上，又增加了20項職權。 值得注意的是，在主任檢察官與檢察長權力界限不明的情況下，除去法律明確規定必須由檢察長或檢委會行使的權力外，一并統一授權由主任檢察官行使，從而消除了權力的“模糊地帶”。第二，部門負責人享有案件的分配權、審核權、辦理權 ，以及行政管理權。第三，主管檢察長、檢察長和檢委會享有重要事項的決定權，如決定回避權、強制措施和強制偵查措施的決定權、案件的終局性決定權、重要案件中重要事項的決定權、重要的法律監督權、重要犯罪線索的移送權、二審程序的特別權力。

（三）合理確定錯案責任分擔

理論上講，冤假錯案的責任分擔應當根據辦案人員對冤假錯案形成的影響力大小，合理區分其責任的大小，并適當區分領導責任和直接辦案人員責任。 但是，在以往“承辦人——辦案組（隊）——部門負責人——主管檢察長——檢察長——檢察委員會”的多環節、“流水線式”的案件審批機制下，錯案的責任追究是一大難題，結果往往是“集體責任制名義之下的實質無責任”。實行主任檢察官責任制以后，這種“結果客觀存在，責任無人承擔”的局面得以改觀，第一，本著“誰決定，誰負責”的原則，主任檢察官、主管檢察長、檢察長、檢委會對各自依職權作出的決定負責。第二，本著“誰改變，誰負責”的原則，對于主管檢察長或檢委會改變案件事實和證據的認定意見，以及由此產生的決定，主任檢察官不承擔責任。第三，因主任檢察官的意見未被采納而造成錯案的，主任檢察官不承擔責任。第四，主任檢察官在辦理案件過程中有徇私舞弊、濫用職權等故意行為或重大過失造成錯案的，應當承擔相應責任。

二、規范內設機構設置，實行人員分類管理

近年來，檢察機關內設機構的數量不斷增加，有的省級院內設機構達到40多個，有的基層院內設機構達到20多個，由此導致一線辦案力量嚴重不足，“內設機構空心化”、“辦案職能碎片化”現象比較明顯，基層院“一人科”、“兩人科”的情況比較常見，因此，如何整合辦案力量、規范內設機構設置成為一大難題。相對于法院的合議庭而言，檢察機關缺少基本辦案組織和單元，基本上是以行政機構設置為單位，司法屬性不明顯，亟待解決。

（一）規范主任檢察官辦公室的設置

在此次檢察官辦案責任制改革的過程中，應當逐步轉變行政管理模式，探索建立類似于法院合議庭的檢察機關辦案組織模式，如前述的主任檢察官制度，取消二級內設機構，整合基層院內設機構。主任檢察官在職能定位上是檢察機關內部具有較高業務能力的專業人才，其性質是一種執法崗位和能力席位。在基本辦案組織形式方面，應當建立“主任檢察官+其他檢察官+檢察輔助人員”的主任檢察官辦公室，具體設置上應當按照以下標準區別對待，做好適度分權、規范授權、強化責任和職業保障：一是職責有別。根據偵查、公訴、偵查監督等不同的職責來設立，大體上分為三類，即刑事檢察職能、偵查職能、訴訟監督職能。二是審級有別。充分考慮基層檢察院、地市級檢察院、省級檢察院、高檢院在受理案件的類型、主要職責的不同，在放權的方式與范圍上加以區分。三是案件類型有別。應當區分一般案件和重大案件，根據案件的復雜程度對于終局性裁量權的歸屬有所區別。

（二）同步推進檢察人員分類管理

為了確保改革的成效，還應當同步推進檢察人員分類管理，即將全體檢察人員按照檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員科學分類，建立權責明確、協作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織。這一構想其實早在1998年就已經正式提出，但由于種種主客觀原因，一直沒有實質進展，這次檢察官責任制改革實際上為檢察機關探索建立以職位為核心的管理模式，建立和完善主任檢察官及其輔助人員分類管理制度，最終形成“以檢察官為主體、以辦案為核心”的司法化機制體系，提供了難得的歷史機遇。檢察機關應當探索健全體現專業性的職務序列，健全書記員和專業技術人員等司法輔助人員管理制度：一是實行有別于公務員的檢察官專業職務序列， 對檢察官采取統一招錄、集中培訓、基層任職、逐級遴選、有序流動的原則，規范檢察官職業準入標準。二是選拔律師、法學專家等專業法律人才擔任司法官，拓寬檢察官選人途徑，避免“同質化”傾向。三是合理測算出檢察官和檢察輔助人員，包括書記員、專業技術人員、司法警察等職數比例。

三、完善內部監控模式，改革檢委會工作機制

（一）強化檢察權運行的監控機制

現有檢察權運行的監控模式是建立在原有逐級審批制辦案模式基礎上的，為了適應檢察官辦案責任制改革，檢察權運行的監控模式也應當做相應地調整。同時，在向檢察官“放權”后，必然要求強化監督制約機制，以確保檢察權依法獨立公正行使，因此，必須要根據調整后的內設機構和辦案組織的職責及業務特點，確定執法辦案流程及工作規范，完善各辦案組之間、執法辦案各環節之間的監督制約機制。為保障公正執法，對主任檢察官的工作應當進行有效監督制約：一是檢察長的監督。檢察長、主管檢察長有權隨時檢查主任檢察官的辦案工作，了解辦理案件的進度和對有關事項進行處理的情況。檢察長、檢察委員會委員應當適時對主任檢察官出庭支持公訴的案件進行跟庭考察，部門負責人可以進行協助。二是相關部門的監督。嚴格落實案件管理制度，加強流程管理和節點控制，以案件分流、受理、立案、批捕、起訴等環節為關鍵節點，進行嚴格監督。嚴格落實紀律檢查各項制度，加強紀檢監察部門對執法辦案的監督。三是部門負責人的監督。部門負責人通過不定期的案件審核對主任檢察官辦公室進行監督，審核意見與主任檢察官辦公室不一致的，可以與主任檢察官進行溝通，主任檢察官不接受監督意見的，部門負責人可以向主管檢察長進行反應，由主管檢察長作出最終決定。此外，值得注意的是，2013年10月22日高檢院檢委會討論通過的《全國檢察機關統一業務應用系統使用管理辦法（試行）》，為提升內部監控機制的有效性提供了技術性保障，雖然在實踐中還處于磨合期，系統設置的一些功能還存在不完善、不健全的地方，但不可否認，該系統為嚴格規范執法、強化內部流程監控具有深遠意義。

（二）推進檢委會運行機制改革

檢委會的優勢在于檢委會委員豐富的辦案經驗，為案件的法律適用提出意見，是處理案件的重要參考，因此，對于純粹法律適用方面的疑難案件，由檢察委員會作出最終決定是合理的。但是，對于事實認定方面的復雜案件，由于承辦檢察官所掌握的案件信息量遠遠超過檢委會，而檢委會作出的決定不符合“司法親歷性”，審查案件與決定案件相分離，容易導致事實認定不準，特別是對于“定放兩難”的疑罪案件和信訪壓力大的“維穩案件”，承辦檢察官、部門負責人、主管檢察長，為了回避辦案責任風險也傾向于將案件提請檢委會討論決定，這些弊端影響了辦案效率。 綜上所述，應當在修改《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》的基礎上，積極推進檢委會運行機制改革，明確目標任務、基本屬性、議事范圍，以檢委會專業化建設為方向，以增強檢委會議事決策的司法屬性為目標，完善檢委會決策機制，促進檢委會全面發揮決策、指導、監督職能。一是明確檢委會議事范圍。 將檢委會定位于總結檢察工作經驗、制定規范性文件、法律適用請示、選編指導性案例等宏觀作用，增大上會討論事項的比例，配合主任檢察官改革，減少上會討論案件比例，將討論案件的范圍限定在重大疑難復雜案件的法律適用問題，加強檢委會宏觀業務指導和內部監督的職能。二是規范檢委會議事規則。對于議案的提起程序、發言順序、提請檢委會討論報告的內容予以規范；對于部分重大敏感復雜新型案件，規定要提前匯報，避免“時限倒逼式”提請討論案件。三要加強典型案例、法律適用和綜合業務研究。立足檢察機關參閱、指導案例定位，加強不批捕、不起訴、抗訴等典型監督案例研究，規范裁量權行使。加強對危害食品安全、藥品安全、生產安全、環境污染等新型案件的研究，突出開展民事、行政申訴案件研究。積極提請檢委會審議典型案件，探索建立“檢委會案例選編”、“檢委會案例通報”等平臺，發揮檢委會審議案件的指導、警示作用。四是明確上會討論案件的責任分擔。探索建立檢委會委員在檢委會決定上署名制度、檢委會討論記錄和錄音并行制度等，以此作為確定責任的基本依據。