杭州霧霾治理的新思考

江永碧 俞章云

杭州霧霾治理的新思考

江永碧 俞章云

不久前，前央視調查記者柴靜發布紀錄片《穹頂之下》，讓霧霾成為各界人士最為關注的熱點，也讓杭州深陷嚴重霧霾質疑的漩渦之中。未來重大國際會議舉辦和環保政策趨緊對當前杭州霧霾治理提出新的要求。作為“人間天堂”的杭州，需要統籌謀劃，多措并舉，提升城市國際化水平，為申辦亞運會創造條件，最終打造“三美”杭州。

治理有成效但不樂觀

2011年到2014年，杭州霧霾天數分別159天、157天、239天和154天，霧霾天數有反復，但總體有下降趨勢。天氣改善離不開政府的大力治理。2014年，杭州市整體燃煤量削減達到120萬噸，主城區已基本完成“無燃煤區”建設，出臺限購政策控制機動車總量，報廢和轉出黃標車、老舊車74270輛，對主城區出租車進行了油改氣，加大工地揚塵治理，嚴把餐飲企業準入關等。

目前霧霾狀況離理想狀態有差距。以PM2.5為例，2014年，全市PM2.5的濃度64.6微克每立方米，而北京11月份的APEC藍會議期間PM2.5平均濃度為43微克/立方米。一些歐美國家的PM2.5更是大多在年均濃度25微克/立方米左右。

影響杭州霧霾治理的主因

綜合分析杭州霧霾形成原因，除了“三面云山一面城”的特殊地形和周邊地區外源性輸入影響外，主要原因還是近年來機動車數量迅速擴張、高能耗產業調整緩慢、高強度城市建設影響、監管缺位等造成的。

——機動車數量急劇增加，油品質量不高。據最新環保部數據，杭州、北京、廣州和深圳的首要污染來源是機動車。杭州機動車尾氣占大氣中細微顆粒物總量的20.7%，占PM2.5來源的39.5%。截止到2014年底，杭州汽車保有量超過250萬輛，全國大中城市排名第七。平均每三人有一輛汽車，人均機動車保有量為全國第一。油氣品質主要仍是國IV及以下標準，黃標車、老舊車仍有相當比例。

——高能耗產業減排壓力大，城市建設規模較大。電力行業、化纖行業和印染行業等高耗能產業規模仍然偏大，是二氧化硫排放的主要來源。34.8%的PM2.5來源于杭州工業燃煤排放。據不完全監測，2015年杭州高耗能產業將帶來80萬噸標媒用能增量。

——高強度的城市建設對大氣環境的影響也比較突出。進入21世紀以來，杭州基礎設施建設在大規模推進，如地鐵和快速路“兩張網”的建設在全力推進。“三改一拆”大規模開展，完成三改面積2098萬平方米，拆違2902萬平方米，是計劃的2倍。而據研究機構分析，近10年來，由于大量建設工地的管理不規范甚至是敞開式的施工作業，由城市建設帶來的揚塵占PM2.5來源的8.7%。

——公共交通替代率偏低，清潔能源應用仍有待提高。目前公共交通分擔率仍然偏低，不到30%，而北京、上海等大城市分擔率已超過30%，國內大連、廈門、深圳等在50%左右，離倫敦、巴黎、紐約、東京、香港等國外城市70%-90%的分擔率有更大差距。杭州地鐵布局目前只是形成小環線，公共汽車舒服度和便利度仍然不高。公交專用道設置仍需要改進。據研究在高峰期，41.7%的杭州公交專用道的行車速度慢于同一條線路的非公交專用道。新能源汽車推廣進展緩慢，目前總量不到7000輛。

——監管存在薄弱環節，區域運作仍有待加強。環保監管仍主要集中在事前監管，事中和事后監管不足。杭湖嘉紹區域聯動仍處在起步階段。部分區縣對大氣治理的認識不足。

出“鐵腕”政策、推創新舉措

大氣污染治理具有長期性和艱巨性。如倫敦、洛杉磯用了30多年才完成從對霧霾進行系統性治理到控制住霧霾污染。當前需要學習國內外城市成功經驗，特別是北京和廣州的做法，結合杭州實際，施行“鐵腕”治理，防止政策的搖擺變化，從控制私家車出行量、完善公共交通網絡和交通組織模式、革新清潔能源使用理念、推進工業4.0戰略、大數據治理霧霾等方面統籌協調，才能有效回應民眾對東方品質之城的自然訴求。

以控制私家車出行量為核心，設置汽車環保區域，通過價格機制，減少汽車污染排放。建議一，弱化限量、強化限行。車輛不僅用于城市交通，更多地還要用于市外出行。限牌既不符合市場規律，也因區域間的政策差異而效果大受影響。從實效性層面，強化車輛限行更科學。建議二，科學設置機動車限行區域和限行時段。設置汽車環保區域，除批準外，全面禁止黃標車及國一、國二行駛，重污染三天以上啟動機動車單雙號限行措施，在重要國際會議期間全面實現單雙號限行和居民放假措施。建議三，加快市區油品提升速度。主城區內油品提升至國五標準，加大尾氣排放治理。據測算，與國IV油相比，使用國V油含硫污染物的排放減少80%，氮氧化物等其他污染物可減少11.7%左右。建議四，探索擁堵費和排放費征收機制，推進燃油費改革。建議研究降低機動車使用強度的相關政策，包括擁堵費和排污費的征收，燃油費改革，可以考慮將現在普遍征收的燃油費改成公里費，根據開多少公里收公里費，從而減少車輛的使用。建議五，加快建設交通接駁設施。在下沙、九堡、濱江、錢江新城等城郊地鐵樞紐設立大型地下停車場，鼓勵私家車換乘公共交通出行，重要國際會議期間，在與周邊城市臨近的交通樞紐設置臨時停車換乘設施，倡導外地來杭的小汽車駕乘人員在這些設施停車，換乘公共交通進入城市中心區。

革新清潔能源使用理念，大力推進工業4.0戰略，加大財政投入。建議一，充分發揮杭州互聯網之都優勢，加快工業企業“互聯網+”提升，鼓勵除塵、脫硫、脫硝等關鍵技術實現突破和產業化應用，加快新能源汽車發展，率先打造杭州版工業4.0。設置實施環境許可證制度，企業必須達到排放標準才能獲準開工，推動企業不斷改進廢氣排放的過濾技術。制定停產限產工業企業名單，重要國際會議期間對一些燃煤和工業企業實行停產限產措施。建議二，嚴格建筑施工揚塵治理，對全市工地進行全覆蓋監管，加強道路保潔措施，強化道路吸掃沖刷頻次，重要國際會議期間全市施工建設全面停止。建議三，力爭所有新建建筑全面執行綠色建筑標準。鼓勵大力推行太陽能生態綠色小屋計劃，減少用電峰值，減少發電煤耗，減少大氣污染。

發展便捷公共交通，提高綠化率。建議一，以兩張網建設為核心，加快地鐵建設步伐，盡早實現地鐵從小環線到大環線，加快“一環一繞三縱五橫”快速路網建設，考慮新增幾條主干道單行線，鼓勵綠色出行、低碳出行，普及電動公交車，在區域內開辟公交微循環線路，做好重要國際會議期間運力保障，逐步將公共交通替代率提升至50%以上。建議二，完善各類公交換乘，加快形成“軌道+公交+慢行”的一體化公交體系，打造國際會議西湖公共交通游路線。重要國際會議期間，可打造一條公共交通西湖游玩路線，讓與會人員，零換乘，乘坐軌道交通。建議三，開展立體綠化治理，比如屋頂綠化等。積極推進屋頂綠化、墻體綠化、屋頂農業等立體措施增加市區綠量。

加強區域協同機制，建立區域碳排放機制。杭州空氣污染物相當部分來自北方和周邊的外源性污染，霧霾治理更多需要不僅需要省內區域內合作治理，也需要周邊省市配合和支持。建議一，與周邊地區實行聯動減排、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施，建立污染天氣的監測預警體系，探索重要國際會議期間江蘇、安微、浙江、上海等地采取聯合保障措施的可能性。建議二，有必要加快啟動碳排放試點工作，構建區域碳排放交易中心。控制PM2.5首先從控制碳排放入手。PM2.5中的5種溫室氣體是由碳排放產生，其成因與碳排放息息相關。目前，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東均已啟動碳交易市場，全國也將于2016年建立起全國性的碳交易市場。

大數據治理霧霾，提升監管技術，鼓勵公眾參與監督。建議應用大數據分析，提升監管能力。通過大數據應用，結合風向、氣壓，霧霾在衛星云圖的擴散方向，對十三個區縣的燃煤量、用電量、汽車數量、耗油量、燃燒秸稈等及時進行大數據分析，并實時監測環境治理效果，動態更新治理方案。建議一，加強同天河超算公共平臺等合作，應用大數據，在重要國際會議前期，對全市區域大氣狀況實施預警預報。目前霧霾技術已經實現最長時效預報未來五天的霧霾情況，分辨率可以精確到3到5公里。建議二，可以考慮采用道路污染傳感器檢測技術，提升對污染汽車監管能力。道路污染傳感器檢測技術已經出現超過25年，在美國，高污染車輛經過道路傳感器，會被記錄下來，接著車主會因為“面臨處罰”或者“受到獎勵”而去更換自己的汽車部件。建議三，加大考核力度。如北京市已經在制定將保障空氣質量納入到對政府的考核的辦法，對地方政府通報約談、實施停止審批地方新增工業項目、對負主要責任的領導干部進行崗位調整、追究責任等“狠辦法”。隨著公眾環保意識的普及和微信等互聯網工具廣泛使用，要充分發揮全民參與和監督。建議四，建立健全環保、氣象部門聯合會商預報機制，統一發布空氣質量狀況和預測預報信息，暢通監督渠道。

建立重大事件管控機制，順利舉辦好重要國際會議。可以學習北京APEC會議和廣州亞運會的做法，精心摸底，提早建立預案，開展演練，為將來亞運會的申辦積累經驗。必要時采取限行、限排等臨時管制措施，如在北京APEC會議期間實際停產企業9298家，限產企業3900家，停工工地4萬余處，分別是《APEC會議空氣質量保障方案》規定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。

作者單位：杭州市信息中心