構建檢察機關提起公益訴訟制度的理論證成與制度設計

蘇 　峰

(蘇州大學 法學院，江蘇 蘇州 215000)

依法治國研究

構建檢察機關提起公益訴訟制度的理論證成與制度設計

蘇 峰

(蘇州大學 法學院，江蘇 蘇州 215000)

[摘要]十八屆四中全會提出，要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。目前，我國公益訴訟制度的構建尚屬于起步階段，構建檢察機關提起公益訴訟制度在檢察機關的職能分工、檢察機關提起公益訴訟的國際通例以及檢察機關自身角色定位等層面仍存在較大的理論爭議。通過對檢察機關維護公共利益職能的憲法定位，以訴訟信托作為檢察機關提起公益訴訟的理論基礎，以公訴權作為檢察機關提起公益訴訟的權力基礎對構建檢察機關提起公益訴訟制度的合理性進行理論證成。公益訴訟制度的施行仍然存在立案難、取證難、判決難等現實難題，檢察機關提起公益訴訟制度的構建仍需要從檢察機關訴訟主體資格的取得、訴訟主體的定位、舉證責任的分配以及檢察機關權限的設定等微觀層面進行制度考量和設計。

[關鍵詞]檢察機關;民事公益訴訟;行政公益訴訟

一、引言

檢察機關提起公益訴訟，是指檢察機關根據法律的授權，對侵害國家利益、社會公共利益的行為依法向人民法院提起訴訟，通過法院的裁判矯正不法行為，懲治不法主體，以捍衛和保障國家利益和社會公共利益，維護安定、和諧的法治秩序。2013年以前，由于我國民事、刑事及行政訴訟三大程序法均未對公益訴訟的訴訟主體資格和訴訟程序做出明確規定，直接導致司法實踐中大量的公益訴訟案件均由于不具備公益訴訟原告主體資格而被法院駁回起訴。由于缺乏法律根據，最高檢和最高法也曾發文叫停了人民檢察院在提起民事公益訴訟問題上的嘗試[1]。但隨著我國市場經濟體制改革的深入，相關的配套制度規范未能及時有效地跟進經濟體制改革的步伐，直接引發了諸如生態環境保護、消費者權益保護、食品安全、土地征收等涉及社會公共利益領域的問題與矛盾不斷涌現和升級。公益訴訟制度的缺失使得“公地悲劇”現象在我國不斷重演，對社會公益造成了極大的損害。

2012年8月，全國人大常委會修改通過了《中華人民共和國民事訴訟法》，該法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”自此，我國在法律層面確立了公益訴訟制度，“法律規定的機關和有關組織”可以依據該法取得公益訴訟的原告主體資格。隨后于2014年施行的《消費者權益保護法》第47條，2015年施行的《環境保護法》第58條分別授予了消費者協會、環境保護公益組織等社會組織提起民事公益訴訟的資格，但檢察機關能否提起公益訴訟在法律層面尚無明確授權性規定。

2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中規定：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。事實上，在近幾年的司法實踐中，各地檢察機關也在努力探索由檢察機關向法院提起公益訴訟的運行機制。對于各地檢察機關提起的民事公益訴訟或行政公益訴訟，法院不僅予以受理，而且或依法判決勝訴，或者依法促進當事人雙方達成合意，表達出一種認同、支持的態度和心照不宣的默契[2]。

雖然說我國司法實踐關于公益訴訟制度已經做出了較多探索，但從立法層面來看，我國公益訴訟制度的構建和運行仍然處于初級階段。我們需要在正確認識和把握我國公益訴訟制度的整體框架的前提下來探索構建檢察機關公益訴訟制度。

二、構建檢察機關公益訴訟制度的理論異議

理論與實務界對于檢察機關公益訴訟制度的建立仍然存有較大爭議。部分學者認為檢察機關公益訴訟的制度設計既無必要性，也無可操作性[3]。也有學者以環境公益訴訟及行政公益訴訟等為視角，認為從原告主體看，檢察機關并不是提起環境公益訴訟的最佳主體[4]。歸納來看，對于構建檢察機關公益訴訟制度主要存在以下爭議：

(一)檢察機關與行政機關在公共利益保護中的職能分工不同，建立檢察機關公益訴訟制度可能導致國家機構之間職能的重復。檢察機關和環境保護行政機關均為環境公益保護的國家機關，但是，兩者之間有著明確的職能分工。針對環境犯罪行為，由檢察機關提起刑事訴訟，以訴訟機制施行刑罰處罰，檢察機關承擔著社會公益者的角色。而針對其他環境違法行為，則是由環境保護行政機關通過行政執法給予直接處罰，以非訴訟機制的方式承擔著保護社會公益的責任。由此，檢察機關與行政機關在維護環境公益方面已經形成了分工合作的機制。現在，如果檢察機關以環境公益的名義提起民事訴訟，那么只能針對環境行政機關管轄的環境違法行為，如此一來勢必會引起檢察機關與行政機關職責上的重疊和沖突。[3]

(二)檢察機關提起公益訴訟并非外國通例。以兩大法系具有典型代表性國家的有關檢察機關提起環境公益訴訟為研究對象，可以發現，所謂檢察機關提起環境民事公益訴訟是國際通例的說法并不準確。在大陸法系國家，檢察機關實際上并未獲得環境民事公益訴訟的原告資格，在德國，這尤其明顯。而在法國，盡管法律規定，檢察機關可以以民事訴訟“主當事人”資格提起公益民事訴訟，但其范圍受到嚴格控制，在已有的法定情形中并沒有規定檢察機關可以提起環境民事公益訴訟。在英美法系國家，行政機關可以提起環境公益訴訟，相關工作是由其內部的常設律師負責履行。在英國，環境署及其他行政機關內部的專職律師可以代表政府提起環境民事訴訟。在美國，由司法部內部的專職律師代表政府提起環境公益訴訟

(三)檢察機關提起公益訴訟必然導致自身的角色沖突。在我國，當檢察機關提起公益訴訟時，就同時取得了原告及法律監督者的雙重身份。這種雙重角色決定了檢察機關在公益訴訟案件中將要承擔起起訴和法律監督兩種截然不同的訴訟職能，這在行政訴訟的運作中是無論如何不能融通的。一方面，作為法律監督者，檢察機關應當具有中立性、超然性，獨立于法院和當事人之外對行政訴訟進行客觀公正的監督；另一方面，作為趨利避害的主體，檢察機關絕不希望自己的起訴遭致失敗，會不遺余力地證明其主張以求得法院的認同，因而難以維持其超然、中立的角色[5]

坦言之，上述對建立檢察機關公益訴訟制度的異議的確存在一定的合理性，其提出的問題也是我們在探索建立檢察機關公益訴訟制度的過程中必須面對和反思的。第一，確如上述觀點所說，檢察機關與行政在公共利益保護中的確存在一定的職能分工，對于環境污染、消費者權益保護、勞動者權益保護、土地征收等涉及公共利益的事項主要由相關行政主管機關負責管理監督，對上述領域可能出現的損害公共利益的違法行為主要應當由相關行政主管機關采取行政措施予以糾正。但在實踐中，此類公共利益的損害往往是由于行政機關與相關企業等存在一定的利益關系或者行政機關行政管理的不作為導致的，此種情況下不可能期待行政機關能夠積極主動的依法履行監管職責，所以需要代表國家利益和社會公共利益的檢察機關介入，對相關企業的違法侵權行為及行政機關的不作為或違法行政行為提起訴訟以矯正違法狀態，彌補相關損害。第二，對于檢察機關提起公益訴訟是否為外國通例的爭議意義實為不大，一方面檢察機關公益訴訟制度的設計是建立在各國對于公共利益保護的具體實踐之上的，當行政機關可以有效履行其監管職責以防止公共利益的損害時，就當然不存在建立檢察機關公益訴訟制度的必要，但如果行政機關或其他職能部門的管理失靈時，就當然會探索建立其他機關公益訴訟制度以彌補或取代原有的公益訴訟運行機制。另一方面，即使檢察機關公益訴訟制度并非國外通例，但這并不能否定檢察機關公益訴訟制度的必要性和可行性，不同的實踐基礎和制度架構必然導致在具體機制設計上的差異。第三，檢察機關雙重角色并不能否定檢察機關提起公益訴訟，任何事物都可能存在多種角色，角色的混同也可能出現，但問題的關鍵是如何使得檢察機關按照不同的角色設定依法行使職權，而不是給予檢察機關“惡”的預設并依此否定其可以提起公益訴訟。

三、構建檢察機關公益訴訟制度的理論證成

(一)維護公共利益是檢察機關的憲法定位

歷史上由檢察機關代表國家利益和社會公共利益對政府的違法行為向法院提起訴訟的制度起源于德國[6]。英美法系國家檢察機關也同樣有提起行政訴訟的權力，總檢察長職權具有雙重性，代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。在美國，總檢察長可以由國會授權，以公益代表人的資格提起訴訟。聯邦最高法院法官勃瑞威爾指出：無論何時，只要是被指控的行為影響到合眾國整個國家利益，涉及憲法要求關心的國家事務，涉及國家有確保全體公民的平等權利的義務等，聯邦和州總檢察長都有權提起民事、行政，甚至刑事訴訟。這意味著，美國聯邦總檢察長從維護國家利益出發，可以介入到任何感興趣的行政訴訟案件中。美國的《保護環境法》《防止污染空氣條例》等均授權檢察官有權提起行政訴訟。[7]

在我國所有的國家機關中，檢察機關是最適合的代表國家利益和社會公共利益的訴訟主體。檢察機關是法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益、消除違法狀態是其本來的職責[2]。檢察機關能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益，其以原告主體身份提起公益訴訟，也是檢察機關作為國家法律監督機關的“憲法定位”的本質體現。

(二)訴訟信托是檢察機關提起公益訴訟的理論基礎

訴訟信托是指第三人享有以自己的名義就他人權利實施訴訟之權能，即通過訴訟信托使得本來沒有訴權的人能夠起訴或者被訴，使本來不適格的當事人成為適格當事人。判決時針對該團體及其被告做出的，有利判決的效力間接的惠及于團體成員，產生事實上的既判力。訴訟信托因授權方式不同，具體分為法定訴訟信托和任意的訴訟信托兩大類。任意的訴訟信托是指受托的第三人以法律關系主體的直接意思表示，以雙方合意方式取得訴權。顯然，公益訴訟的性質決定了這種信托方式不可能存在。所謂法定的訴訟信托又可分為兩種：一種是就某法律關系依法享有一定權益的第三人代替法律關系主體行使訴權；二是具有某種職務資格的第三人，由于公益的必要或是出于法律技術的考慮，在特定訴訟中以當事人的名義或者自己的名義參加訴訟。由檢察院提起公益訴訟實際上是基于法定信托的第二種方式取得當事人資格的[8]。

(三)公訴權是檢察機關提起公益訴訟的權力基礎

我國檢察權是一種復合性權力，包含法律監督權和公訴權兩種權能。雖依據我國《憲法》第129條之規定，檢察機關被定位于法律監督機構，但并不意味著我國的檢察權就只有法律監督權一種內涵。《憲法》第131條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。此處的表述是“檢察權”而不是“法律監督權”，這就表明檢察權與法律監督權二者存在區別。法律監督權是檢察權的內容之一，公訴權也是檢察權的組成部分。公訴權是國家在其所保護的國家利益和社會公共利益受到不法侵害時，授予一定機構代表國家向法院提出訴求，要求審判機關通過審判方式矯正不法行為，維護公共利益的權能，本質上也是一種司法請求權，這與訴權并無二致[1]。

在現行法律體系下，刑事公訴權是公訴權的唯一表現形式，公訴權是啟動審判程序的一種程序性權力，對國家刑罰權的實現和保障人權具有重要意義[9]。這種職能的獲得，不是法律監督權的體現，而是作為國家本身，在其統治秩序和利益遭受侵害時所衍生的一種救濟權，這種救濟與自然人的人身權、財產權受到侵害所產生的救濟在本質上并無區別。所以，既然在刑事案件中檢察機關可以作為國家利益和社會公共利益的代表，那么在民事領域，當不法行為侵害了國家利益和社會公共利益時，檢察機關為何不可以被賦予同樣的訴訟資格呢？

四、構建檢察機關公益訴訟制度的現實難題

(一)立案難

根據原《民事訴訟法》規定：原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。也就是說只有與案件具有利害關系的主體才可能依法取得原告訴訟資格。但是，司法實踐中眾多案例表明，“有直接利害關系”這一頗具解釋空間的限定詞已造成大量公益訴訟“立案難”的問題，許多個人或組織因“未直接受害”而被拒法庭之外，或因不具備原告主體資格被駁回起訴*北京市第二中級人民法院 (2013)二中民終字第15379號“張某與中國移動通信集團北京有限公司電信服務合同糾紛上訴案”，法院認為：張某要求中國移動北京公司制定北京區域殘疾人的電信資費優惠政策的請求，屬于公益訴訟，其主體不適格。。目前，《環境保護法》《消費者權益保護法》等已經授權相關組織可以提起公益訴訟，立案難的問題在環保與消費者權益保護等領域有所緩解。但在土地征收、食品安全、知識產權保護、反壟斷及其他涉及公共利益的領域仍然缺乏相關法律的授權，在此領域可以提起公益訴訟的主體仍不明確，立案難的問題將長期存在。

(二)取證舉證難、成本高

公益訴訟的取證存在證據數量大、專業性強、取證周期長、證據保存不完整等特點，由相關社會組織作為原告進行取證和舉證難度非常大。就環境公益訴訟來說，環境污染往往具有一定隱蔽性持續較長期間，環境污染的范圍不可估計，污染危害的人群也難以確定，污染所造成的財產損害更是難以計算。對于污染物的成分、含量等方面的取證都需要專業性人員進行操作，對于污染物以及被污染物的定性和定量分析往往耗時較長且耗資較大，對被害人的財產及身體損害的程度更是需要專業的鑒定。以上一系列問題都為取證設置了非常大的阻礙，雖然《環境保護法》規定法院在審理有關環境污染侵權案件時對侵權是否成立的認定實施舉證責任倒置在一定程度上減少了原告的舉證壓力，但對于損害認定等其他事實的舉證和調查仍然使得原告不堪重負。取證成本高，舉證責任重，直接導致了訴訟效率的降低。

(三)判決難

如上所述，公益訴訟所具備的特征不僅給當事人舉證質證帶來了很大阻礙，更使得法官難以對案件事實作出準確的認定和判決。對于多數的公益侵權案件的認定來說，法官都需要對侵害行為、損害結果、因果關系及主觀過錯等四個要件作出認定，而在公益訴訟中，對每一個要件的認定都相當的困難。實踐中，對公共利益造成損害的行為往往具有隱蔽性，當發現損害時，侵權行為早已結束，相關證據也不復存在，其造成的損害結果往往也具有不確定性，對于侵害行為與損害結果之間的因果關系的認定無疑是法官最難跨越的屏障。

立案難、取證難是問題的關鍵，不解決這兩個問題，法官難以對案件事實作出合理合法的認定。之所以會存在立案難、取證難的問題，一方面是由于法律制度的不完備，另一方面是因為提起公益訴訟原告主體的弱勢地位。即使現行《環境保護法》和《消費者權益保護法》明確授權相關組織可以提起公益訴訟，但司法實踐中公益訴訟程序的推進仍然是舉步維艱。此種情況下，檢察機關的介入無疑能夠較好地化解這些難題。檢察機關擁有國家公權力，處于相對優勢地位，在取證、事實調查、司法鑒定等方面也明顯比社會組織具有優勢。司法實踐中以檢察機關為原告的公益訴訟案件所取得的較好的實效也證明了檢察機關無疑是適合擔當此責任的主體*廣州海事法院(2008)廣海法初字第383號“廣州市珠海區人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償案”判決：被告陳忠明賠償環境污染損失和費用117289.20元，由原告受償后交國庫。。

五、構建檢察機關公益訴訟的制度設計

(一)檢察院訴訟主體資格的取得

檢察機關若要提起公益訴訟首先必須獲得法定的訴訟原告主體資格。目前，《民事訴訟法》《環境保護法》及《消費者權益保護法》都對公益訴訟原告主體資格做出了規定，后兩者是依據《民事訴訟法》的規定而專門對環境保護及消費者權益保護領域的公益訴訟原告主體資格做出界定。根據《民事訴訟法》第55條的規定，民事公益訴訟必須由“法律規定的機關和有關組織”向人民法院提起，即民事公益訴訟原告資格的取得必須存在法律的明確授權。我國現行法律有關公益訴訟原告資格規范的基本模式是在程序法中作出概括性規定，在部門法中作具體性授權。此種模式下，檢察機關取得公益訴訟原告資格也有兩種途徑，即通過民事、行政等程序法取得，或通過環保、土地征收、食品安全等部門法取得。比較兩種途徑可知，如果在各個部門法中逐一授權檢察機關原告主體資格則會浪費立法資源，顯然沒有必要。通過民事、行政等程序法或者檢察院組織法等授權檢察機關公益訴訟原告資格則可以節約立法成本，并應對未來可能不斷出現的新的部門法公益訴訟。

(二)檢察機關訴訟主體的定位

有關如何定位檢察機關在公益訴訟中的主體性質問題，主要存在以下觀點. 第一，“法律監督者說”認為：在公益訴訟中，檢察機關無論采取何種方式參加訴訟活動，其所處的地位只能是法律監督者，當檢察機關提起公益訴訟時，其法律監督的特征既表現在對違法行為的監督，又表現在對權利人放棄訴權不當行為的監督[10]；第二，“雙重地位說”認為：檢察機關提起公益訴訟時出庭起訴的檢察人員雖然處于原告地位，但由于檢察機關是國家法律的監督機關，導致其地位與一般的原告地位有所不同；第三，“民事公訴人說”認為：檢察機關提起公益訴訟，處于公訴人的地位。[10]對于檢察機關原告地位的定性會直接影響到其作為原告所享有的訴訟權利和義務范圍的大小及舉證責任的分配。比較檢察機關提起公益訴訟與對犯罪行為提起公訴兩者的異同，對犯罪行為提起公訴實質上是檢察機關在履行維護國家利益和社會公共利益的職責，同時對被害人的損失給予司法救濟。公益訴訟同樣是當公共利益受到損害時由檢察機關提起公益訴訟矯正損害行為并對所遭受損害進行補償。公益訴訟與刑事公訴兩者在本質上并沒有較大的差異，而檢察機關由刑事公訴中國家公訴人的角色轉換到公益訴訟中公訴人的角色并不存在理論和制度上的障礙。

(三)舉證責任的分配

在刑事公訴中之所以將舉證責任分配給檢察機關，是因為刑事處罰涉及被告人生命、自由、財產等重大利益，為了防止檢察機關公訴權的濫用導致對被告人基本權利的侵害，在最大限度上防止冤假錯案的發生。公益訴訟不同于刑事公訴，公益訴訟的結果一般限定在對被告的行為與經濟利益的范圍內，與民事、行政訴訟相似，所以在舉證責任的分配上無須按照刑事訴訟中那么嚴格，而應當尊重民事及行政訴訟各自的舉證規則。檢察機關作為公益訴訟原告僅是利用其國家權力機關的優勢地位以克服公益訴訟中的難題，使得公益訴訟更好地推進，其并不在實質上改變民事及行政訴訟的目的和性質。所以，在舉證責任的分配上仍應當遵守《民事訴訟法》及《行政訴訟法》的舉證規則，檢察機關對不同領域事項提起公益訴訟還應當遵守各自部門法規定的特殊舉證規則。

(四)檢察機關權限的設定

為規范檢察機關依法行使職權，必須對檢察機關提起公益訴訟的權限范圍通過立法予以明確界定。公益訴訟的范圍和具體類型是什么，哪些類型的公益訴訟檢察機關可以參與，哪些類型的公益訴訟檢察機關不可以參與，檢察機關參與公益訴訟的程序、訴權的設置、反訴、上訴以及檢察監督和抗訴的程序都需要通過立法進行明確規定和授權，以防止檢察機關越權行使，侵犯當事人合法權益。

六、結語

在我國社會經濟快速發展，社會矛盾日趨復雜，公害事件日趨加劇的社會現實下，探索建立檢察機關公益訴訟制度對化解社會矛盾、維護社會公共利益、促進經濟健康發展、推進依法行政等都具有重大的理論和現實意義。檢察機關提起公益訴訟，是檢察機關作為國家法律監督機關的“憲法定位”的本質體現。也期待檢察機關的登場，能夠突破公益訴訟“立案難”“取證難”“判決難”困局，為公益訴訟開辟更廣闊的空間，為維護公共利益提供更堅實的制度保障。

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〔責任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者簡介]蘇峰(1992-)，江蘇泗洪人，碩士研究生，從事行政法研究。

[收稿日期]2015-09-28