黑龍江省農村產權制度建設研究

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黑龍江省農村產權制度建設研究

歐陽懷東，寧逵，楊帆

構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求，是加快城鎮化進程的需要，是鞏固黨在農村執政基礎的需要，對于新形勢下全面深化農村改革具有重要的全局意義。

一、我國農村產權制度改革最新進程

農村產權制度具有調解農村各經營主體間財產和權利關系的作用。我國農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民變股民，按份享受集體資產收益。

我國農村集體經濟組織產權制度改革始于20世紀90年代的經濟發達地區,雖然起步較早，但進展不快。進入新世紀后,隨著工業化、城市化進程的加快，山東、浙江、江蘇等多地密集提出農村集體資產改革意見，農村集體經濟產權制度改革進程加速，目前，全國有14個省份下發了指導農村集體產權制度改革的文件，27個省份開展了改革試點，2.4萬個村完成了改革[1]。

近幾年，各地在農村產權制度改革方面積極探索和實踐，總結了很多寶貴經驗，創造性地建立了多種產權制度改革模式，在農村土地承包經營權制度創新方面，有成都溫江農村產權抵押融資模式，貴州鳳岡“資源變資產、資產變資本”“三資轉換”模式。在農村集體林權制度創新方面，有福建省集體林權制度“四權”(山林所有權、經營權、處置權、收益權)落實模式，姜堰市集體林權制度改革“均股均利”模式。在農村集體財產股份制創新方面，有重慶市沙坪壩區農村集體資產股份制改革模式[2]。

二、國內外產權制度改革的重要啟示

(一)國內相關研究的啟示

國內農村產權制度改革研究主要集中在農村產權制度內涵與功能作用，農村產權制度改革的方向重點、變化動因與階段特征，農地產權結構變遷與中國農業增長之間的關系等方面。比較有代表性的課題報告有北京大學國家發展研究院“土地制度改革”綜合課題組完成的《農村產權制度新一輪改革：理論與實踐》[3]。

該課題報告給我們的重要啟示是：中國產權改革是以公有權利為出發點，隨著經濟的發展、市場的建立，逐漸把其中的使用權、經營權、最后轉讓權重新界定到個人。從歷史角度看，這條道路促進了城市資源的流動、配置和使用，保障了資源能夠得到高效率的利用，為中國經濟的發展和財富的積累奠定了堅實的制度基礎。

(二)國外相關研究的啟示

國外相關研究主要集中在農地產權制度方面。總結美國、俄羅斯、印度、日本農地產權制度變遷規律，大致呈現出以下特征：第一，農地產權制度變遷有沿著排他性方向運動的趨勢。第二，在農地產權清晰的基礎上，小農經濟有實現土地規模經營的客觀發展要求。第三，農民土地產權不是絕對的，必須在法律和政策范圍內活動。第四，農地產權制度改革的成功，離不開一場必要的商業變革[4]。

三、黑龍江省農村產權制度改革進展與現狀

黑龍江省農村產權制度改革，始于2011年的方正縣和阿城區國家級首批試點農村土地確權登記。2012年，國家進一步擴大試點范圍，北安、海倫和克山被列為第二批國家級試點單位。2013年底，我省又確定了訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個縣市開展省級試點。2014年，全省在抓好方正縣等5個國家級和訥河市等5個省級試點縣(市、區)的基礎上，又在13個市(地)各選擇1個縣(市、區)確定1個鄉(鎮)開展了土地確權登記試點工作。東寧縣申報為2014年“實施整縣推進”國家級試點縣。哈爾濱市在市委、市政府的高度關注下，所轄各縣(市、區)全面啟動確權登記工作，實施整市推進。2014年，全省試點縣(市、區)已達到40多個。作為國家級試點的方正縣農村承包經營權確權登記工作已基本結束，把農戶承包地塊、面積、空間位置和權屬證書全面落實到戶，已核發農村土地承包經營權證2.5萬戶，占總戶數的90%。作為國家級試點的阿城區已探索出培訓鎮街后備干部開展外業實測、專業公司建立數據庫和管理平臺的技術路線，有效降低了確權登記工作成本，大大提高了工作效率，現已完成1個鄉鎮試點，正在向其他鄉鎮推進。作為國家級試點的北安、海倫和克山均已完成1個村確權登記試點，正在向整鄉試點推進。作為省級試點的訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個縣(市)均已完成1個村的試點任務。13個市(地)的1個鄉(鎮)試點工作已全面啟動。哈爾濱市已有180個鄉鎮、1 524個行政村開展了土地登記工作，分別占鄉鎮和行政村總數的94.7%和81.9%。東寧縣在2個鄉鎮2個村先試先行，已完成4 706畝耕地的調查摸底、四至邊界、面積實測等工作。省農委也同步制發了《全省農村土地承包經營權確權登記試點工作操作規程》和《關于規范推進農村土地承包經營權確權登記試點工作的通知》，擬定了《全省農村土地承包經營權確權登記試點若干問題的答復(征求意見稿)》。

四、加速推進黑龍江省農村產權制度改革的整體構思

(一)農村產權制度改革思路與目標

1.改革思路

在堅持家庭承包經營的基礎上，以“還權賦能”為核心，以股權配置、股權界定、股權流轉為突破口，進一步明晰所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權，促進農村資產資源權屬明晰化、配置機制市場化、產權要素資本化、管理監督規范化，逐步建立起適應市場經濟體制的集體資產管理運營機制，促進集體經濟發展，提高服務保障功能和管理水平，為促進農民增收、加快城鎮化步伐、促進農村社會穩定和經濟可持續發展提供制度保障。

2.改革目標

構建“歸屬明確，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現代產權制度。明晰社區集體資產產權各項權能的歸屬，理順集體經濟組織與村委會、所屬企業、社員的關系，形成按“產權規則”運行的制度規范；界定新一代社區集體經濟組織的職能和作用，進一步探索出適合不同條件、不同發展階段社區集體經濟的實現形式，確立集體經濟組織市場主體的地位以及保護農民利益的長效機制，最終全面建立起與市場經濟體制相適應的現代產權制度和集體資產營運機制。

(二)農村產權制度改革實施步驟

1.第一步：開展農村土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權、林權、村集體各類資產、資源產權和其他應該明確的產權的確權、登記、頒(換)證工作。

2.第二步：建立完善農村資產、資源產權規范化、制度化、長效化管理監督機制。嚴格耕地使用，建立完善保護機制；推行農村集體經濟組織“三資”(資金、資產、資源)委托代理，完善管理機制和監督機制。

3.第三步：培育和建立農村產權流轉市場，推動農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、房屋產權、林權的流轉，加快農村產權要素市場化、資本化進程，激活盤活農村生產要素，促進農村資產、資源優化配置和農村市場經濟體系的進一步完善。

五、農村產權制度改革重點任務與對策建議

1.農村集體土地所有權改革

探索建立集體經濟組織和集體成員共同管理集體所有土地的體制機制，處理好集體經濟組織和集體成員之間的權責關系。

2.農村集體建設用地使用權制度改革

探索建立集體建設用地使用、調換、互換等體制機制，激活用好農村集體建設用地。

3.農村房屋產權制度改革

開展對農戶和村鄉辦企業合法建房登記造冊工作，建立健全房屋登記管理制度，核發房屋所有權證，逐步實現城鄉房屋同證、同權。

4.農村土地承包經營權制度改革。

開展農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，支持引導農戶采取轉包、出租、互換、入股、轉讓或者其他方式流轉土地承包經營權，支持土地向農村特色優勢產業流轉，帶動土地利用向規模、集約、高效方向發展，做大做強特色優勢產業。

5.農村集體林權制度改革

探索建立林權流轉管理服務新機制，加快開展林權抵押貸款工作，大力推進農民林業專業合作社建設，探索林下經濟發展的政策和模式，全面落實林木采伐、林權流轉、森林保險、投資融資、產業扶持等配套政策，保護林業資源，促進林農增收、林業增效。

6.農村小型水利工程產權制度改革

明確管護主體，落實管護責任，確保工程安全運行和效益發揮。對農村集體所有的庫容10萬立方米以下的塘庫及其附屬設施，小型及其以下的引水、提水(含機電提灌站、水輪泵站)工程及其附屬設施，小水池、小水窖、小機井，小(微)型飲水安全工程和煙水配套工程等工程，可以采取拍賣、流轉等方式，明晰所有權，明確水權和土地使用權，并進行確權和頒證。

7.農村集體財產股份制改革

在堅持集體資產歸集體經濟組織成員“共同所有”的前提下，嚴格按照制定方案、清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理、資產運營、收益分配、監督管理的程序，實現向集體經濟組織成員“按份共有”。[5]

(二)對策建議

1.明確集體經濟組織功能定位

創建一種既保持社區集體資產統一完整、按份占有，又使社區集體經濟組織與每個社區成員具有“看得見，摸得著”利益紐帶關系的產權制度，建立起能夠真正體現社區成員意志的決策機制，社員參與的民主監督機制和能人有權有責的執行管理機制[6]。

2.確立集體經濟組織的法人地位

創造條件，抓住時機，及早給農村股份合作經濟組織(包括專業合作經濟組織、股份合作制企業等)以合作社法人地位。

3.加強對集體資產運營的監督和管理

建議在民主理財小組的基礎上吸收其他集體經濟組織成員，按照民主程序組建集體資產管理委員會負責管理監督，確保集體資產的保值增值。盡快制定農村集體經濟組織產權改革意見，指導各地的改革實踐。

4.協調公共利益與農民個人利益的關系

可將一定比例的股份分紅界定為集體經濟組織成員最基本的社會保障，既解決超過國家規定勞動年限的集體經濟組織務農退休成員的社會養老問題，也有利于解決已經轉居、轉工的原集體經濟組織成員退休后退休費偏低的保障問題，同時也照顧到自謀職業的集體經濟組織成員的基本生活保障[7]。

5.構建城鄉一體的產權交易平臺

成立市、縣農村產權交易中心，在鄉鎮和村設立流轉服務站，配備流轉信息員，初步建立市、縣、鄉、村四級流轉服務體系。將農村土地、房屋、農業類知識產權、集體經濟組織股權、增減掛鉤項目指標等9類產權納入交易范圍。搭建起社會資本進入農村、農村資源向資本轉變的制度性平臺，逐步形成城鄉一體、開放規范的農村產權流轉市場。

積極探索土地承包經營權股權化、集體資產股份化、農村資源資本化“三化”模式，多渠道增加農民收入。推進土地承包經營權股權化，由農民自愿以承包經營權入股成立合作社，合作社統一對外流轉土地，發展規模經營[8]。

[參考文獻]

[1] 全國新一輪農村改革試驗區正式啟動[EB/OL].證券時報網，2012-01-12.

[2] 農村集體產權改革新意見胎動27省份已展開試點[EB/OL].中國產業經濟信息網，2014-02-27.

[3] 農村產權制度新一輪改革：理論與實踐[R] .北京：北京大學國家發展研究院“土地制度改革”綜合課題組，2010.

[4] 國外農村土地產權制度變遷及啟示[EB/OL].中國農經信息網，2011-01-29.

[5] 推進農村集體經濟組織產權制度改革[R] .北京：農業部課題組，2006.

[6] 陳天寶.農村產權制度改革[M]. 北京：中國社會出版社，2008.

[7] 劉承韙.產權與政治—中國農村土地制度變遷研究[M].北京：法律出版社，2012.

[8] 姜國強.讓農民把土地當成自己的—農村土地制度創新研究[M].濟南：山東人民出版社，2014.

(本文系2014年黑龍江省經濟社會發展重點研究課題(20140107)研究成果。作者歐陽懷東系黑龍江省經濟研究所研究員)

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