公益慈善組織公信力建設域外法治經驗之借鑒

王海燕

(武漢紡織大學 馬克思主義學院，武漢 430073)

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國情國策研究

公益慈善組織公信力建設域外法治經驗之借鑒

王海燕

(武漢紡織大學 馬克思主義學院，武漢 430073)

[摘要]公益慈善組織的腐敗現象具有世界性。發達國家和地區有一套比較成熟的在公益慈善領域反腐敗以維護第三部門公信力的法治經驗，包括合法性、透明性、使命感、專業性、問責性。具體而言，立法治理是根本，信息公開是關鍵，組織自律是基礎，能力建設是核心，監督評估是保障。這些成功經驗對我國公益慈善公信力法治建設具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]公益慈善組織；公信力；法治

2011年6月，一個名叫郭美美的女孩在微博上炫耀其奢華生活，自稱“中國紅十字會商業總經理”。媒體和網友都質疑她與紅會的善款存在說不清的關聯，由此引發多米諾骨牌效應，以紅十字會為代表的公益慈善組織遭遇了空前的公信力危機。《紐約時報》在報道郭美美事件時說，“這個年輕女子在互聯網上曬出的一張張誘人照片，就像投向中國慈善事業的一顆顆手榴彈”。這種報道并非隔岸觀火，實際上公益慈善機構的腐敗問題并非中國特色。1992年，美國爆出了著名慈善機構聯合勸募會總裁阿爾莫尼挪用捐款和以權謀私的案件，阿爾莫尼挪用60萬美元善款用于個人度假、買房產和包養情人，操縱董事會成立皮包公司，安排其兒子和朋友占據要職并拿高薪。阿爾莫尼被判處7年徒刑，并成為美國慈善界的經典反面教材。2013年6月，美國CNN電視臺在其網站上公布的調查結果顯示，全美最差的50家慈善機構過去十年籌款13億美元，只有4%最終給了需要幫助的人，其中一家糖尿病慈善機構籌得將近1400萬美元，卻只在病人身上花了1萬美元，有6家機構根本沒有在其服務領域使用任何善款。2005年7月，新加坡最富有的慈善機構腎臟基金會(NKF)主席杜萊被曝連衛生間的水龍頭都鍍金，最終被迫辭職。新加坡政府堅決追查、公布NKF詳細捐款賬目，還出臺了更嚴厲的慈善機構監管守則。這一方面說明公益慈善領域的腐敗具有世界性，另一方面也說明發達國家有一套比較成熟的在公益慈善領域反腐敗以維護其公信力的法治經驗。總結并借鑒其成功經驗，對我國公益慈善公信力法治建設具有重要意義。這些經驗可概括為五個方面：合法性、透明性、使命感、專業性、問責性。

一、合法性：立法治理是根本

法治是現代各國和地區進行公益慈善組織公信力建設的根本經驗。1601年，英國政府頒布的《慈善用途法》成為現代慈善事業的開端。工業革命后英國陸續出臺了《慈善信托法》《慈善受托人社團法》《永久營業和慈善促進法》《1960年慈善法》(1987、1993、2006年修訂)等。美國沒有專門系統的慈善法典，對公益慈善組織的監管依據主要是憲法、公司法和稅法。德國的社會組織法制完備，以憲法即基本法為基礎，民法典總則關于社團法人的規定為基本規則，聯邦社團法的專門規定為補充。日本以民法公益法人制度實現對公益慈善組織的治理，頒布了《特定非營利活動促進法》《關于一般社團法人以及一般財團法人的法律》《關于公益社團法人以及公益財團法人認定等法律》，對公益法人設立、認定、監管、稅收等作了詳細而嚴密的規定。新加坡的慈善組織可依據《社團法令與條令》《互惠組織法》《合作社法》《慈善法》《公司法》等辦理注冊。中國香港有《基本法》保障居民參與公益慈善組織的自由，慈善組織的成立依據包括《社團條例》《公司條例》《合作社條例》《職工會條例》《注冊受托人法團條例》等，相關法律和監管環境高度分散。

一些有國際影響的發展中國家在公益慈善立法方面也是可圈可點。印度有《社團登記法》《印度信托法》《印度公司法》《合作社法》《工會法》《宗教捐贈法》《慈善和宗教信托法》《教區法》等。俄羅斯有《社會聯合組織法》《慈善法》《非營利組織法》。南非1997年頒布了《非營利組織法》，2000年通過了南非福利發展管理法案，旨在建立政府與公民社會的伙伴關系。

我國現行關于公益慈善事業的專門法規主要包括《公益事業捐贈法》(1999)，以及三大條例即《社會團體登記管理條例》(1998)《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998)《基金會管理條例》(2004)。《公益事業捐贈法》規范捐贈活動，屬于行為法而不是組織法，調整范圍有限，無法充當慈善基本法。而三大條例都是國務院頒布的，屬于行政法規而不是法律，立法層次較低，權威性不足，隨著時代發展和社會領域全面深化改革的推進，三大條例已經表現出明顯的滯后性和局限性。十八屆三中全會提出要創新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現代化，十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系。這為推動新型政社關系和法治社會建設提供了明確的思想指南和理論基礎。當前，慈善法、行業協會商會法都已納入全國人大的立法議程并開始起草，志愿服務、購買服務、社會工作等相關領域的立法呼聲也很高，近期民政部等相關部門也在力推社會組織基本法的起草工作。因此建議三大條例的修訂應本著宜松不宜緊的原則，一方面直面當下新體制建構初期遭遇的突出問題并盡早規范；另一方面要為新的法律體系留出足夠空間，與正在起草的慈善法等相關法規做出必要的呼應，并為社會組織法起草和制定鋪平道路[1]。公信力的基本前提是合法性，無法可依的社會改革和阻礙改革的落后法律都是缺乏公信力的，我國的公益慈善立法要有足夠的前瞻性，使社會建設領域的改革與法治實現良性互動。

二、透明性：信息公開是關鍵

美國卡內基基金會前主席盧塞爾說：“慈善事業要有玻璃做的口袋。”公益慈善機構要獲得公眾的信任和捐贈，很大程度上取決于“玻璃口袋”的透明度。美國慈善組織的監管機構在聯邦層面有國家稅務局，在州政府層面有首席檢察官，慈善機構每年都須向國家稅務局上報年度財務報表，要求提供的信息十分詳細，包括慈善機構前5名收入最高的成員名單、前5名報酬最高的合同商名單、籌款所需花費以及與所有董事會成員有關的金融交易記錄。若交易有問題，相關董事會被罰以高額稅收，慈善機構也可能失去免稅資格。美國聯邦法律還規定，任何人都有權向免稅機構要求查看它們的原始申請文件及前3年的稅表，還可以寫信給國家稅務局，了解某免稅組織的財務狀況和內部結構。美國大多數州都規定慈善機構須向州首席檢察官提交年度報告，首席檢察官可代表公眾對觸犯公共利益的慈善機構提起公訴。2007年7月，加利福尼亞州首席檢察官布朗對慈善機構“諾亞的心愿”進行了嚴厲查處，因為在2005年卡特里娜颶風災害后，“諾亞的心愿”以救災名義籌得善款800萬美元，但只將140萬美元用于救災。布朗在查實后將該組織賬戶上所余400多萬美元全部沒收，由州政府用于救災，并禁止“諾亞的心愿”總裁在5年內擔任任何慈善機構的領導人，還要求其董事會成員接受管理培訓。

英國慈善法要求慈善組織必須高度透明和公開，信息披露堪比上市公司。慈善機構每年需提交年度報告和財務報告，民眾可以監督每筆善款，對某機構的籌款方式不理解或不滿的可以投訴。慈善委員會可以調查慈善組織，并要求其對提供信息的真實性宣誓。中國香港的社會福利署要求公益慈善機構將其項目決策過程、使用資源、項目表現、財政記錄和成果等文件資料公開，供公眾查閱，接受投訴，對項目作定期匯報、核算、評估。特別是整筆撥款計劃，將服務成效與撥款分配掛鉤，要求慈善組織對其行為和結果負責，提高財政效率。

我國公益慈善組織公信力不足的現狀，在很大程度上可以歸因于信息不透明。鳳凰網的調查數據顯示，郭美美事件后，在回答“中國紅十字會陷入信任危機的深層原因是什么”時，46.2%的人選擇了“紅十字會內部情況長期不透明、不公開、組織神秘”，選擇該項的人數最多。民政部中民慈善捐助信息中心發布的《2014年度中國慈善透明報告》顯示，受調查的全國1 000家公益慈善組織中，信息公開透明指數達60分以上的僅233家，1 000余名受訪者對慈善組織信息披露工作滿意度僅為28%。2014年度中國慈善透明指數為44.10，比2013年上升了2.30%。與2013年的37.72分相比，2014年紅十字會透明指數下降5.46%，持續走低。2014年公眾最希望了解“資金去向與使用狀況”，其次為“善款來源”，公眾關注度提高最大的是“組織主要負責人背景信息”，“組織性質”排名也提高了三位，表明公眾對公益慈善的了解趨向深入化和專業化。從這個意義上看，偶發公益丑聞事件對慈善事業的改革推動力大于負面影響力。信息不透明，信任危機頻發，慈善公信力建設急需爬坡過坎。我國應當實行慈善組織財務報告強制公開，構建信息統一公開發布平臺，推進慈善組織財務報告第三方評估機制建設[2]。向社會公開的信息應包括慈善組織年度工作報告和財務報告、資金使用情況、公益項目實施情況等。公益慈善組織須直面現實，積極回應質疑，通過增強透明度以提高公信力。

三、使命感：組織自律是基礎

使命感即責任感，使命感強的人或組織往往具有較強的自律意識和自律能力。美國法律規定董事會要對非營利組織的管理工作最終負責，如果慈善資產被不當使用或慈善信托沒有遵守，州司法部長有權免除董事的職務并對其罰款。非營利機構要事先得到司法部長許可或遵循有關公開和批準程序，才能進行自我交易即與所任職機構的交易，否則受益董事將受到司法部長、所在機構或其他董事的起訴，并償還交易所獲利潤。美國非營利組織行業內部也自發地聯合組成各種全國性機構，如“美國基金會理事會”和“國家基金募集協會”，交流情況，公開信息，增進組織的透明度和服務能力。也有一些機構如美國“全國慈善信息局”(NCIB)和“慈善導航”(Charity Navigator)，專門評估非營利組織，免費向社會公布評估結果，幫助公眾了解非營利組織誠信度和工作績效。加拿大非營利組織在注冊時需為其董事會及董事購買保險，用以賠付其行為產生的民事責任。法國慈善行業聯合出臺的《憲章》確立了四項基本原則：不謀私利、嚴格管理、規范運作、財務透明，還要求慈善機構領導人不取薪酬、不從慈善活動中獲利。

香港地區的公益慈善機構也非常重視自律。香港樂施會是一家獨立的扶貧、發展和救援機構，遵守國際非政府組織問責約章、樂施會國際聯會財務準則、香港財務報告準則等外部標準，董事不領薪水，除賑災外一般不接受政府資助，也不接受血汗工廠等黑名單企業捐贈。香港公益金是一家非營利和非政府的慈善機構，負責為社會福利機構籌募捐款，但不從捐款中提取管理費，其行政費用由香港賽馬會贊助，并由國際著名咨詢公司畢馬威免費對公益金財報進行第三方獨立審計。

我國公益慈善界已在探索建立行業自律機制。2006年，中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、愛德基金會共同發起了“中國公益性非營利組織自律行動”，并于2008年發布了《中國公益性非營利組織自律準則》，依據我國現有非營利組織的法律法規，借鑒了歐美、亞洲其他國家NPO自律準則和公信力標準，內容包括九個方面：使命、利益沖突、內部治理、籌資、財務、項目、人員、非營利組織間的協作關系、信息公開。行業自律可以避免“一人生病，大家吃藥”和“劣幣驅逐良幣”的可怕后果。使命感和自律性是社會組織的生存基礎，我國公益慈善組織必須加強自律與誠信建設，堅守社會使命，完善治理結構，提升透明度和管理效率，以自律為發展之道，以誠信為立身之本，以高度的公信力爭取政府的政策支持、企業的財力支持和社會的道義支持。

四、專業性：能力建設是核心

如果說使命感是公益慈善組織之“德”，那么專業性就是“才”。前者是靈魂，后者是資本，德才兼備方能贏得信任。打鐵還需自身硬，慈善組織打造公信力的核心任務在于自身的能力建設，要自立更要自強。在美國，慈善機構內部管理已實現專業化、公司化，從業者一般由接受過專業訓練的志愿者構成；日常運作援用工商管理模式，董事會是最高決策機構，行政首長負責日常管理，監事會監督行政。日本非營利組織特別強調“自立”，與政府保持距離，維持與政府部門的平等地位而不是依附關系，以求更好地在政府之外發揮作用，努力形成靈活、敏感、高效的獨特優勢，積極主動地捕捉社會公益領域的多樣化需求，創造性地開展服務。為彌補單打獨斗而凸顯力量不足的問題，日本的非營利組織還自發地組成網絡型組織，共享信息，整合資源，協調行動，合力服務。日本政府也通過委托項目、提供資金、場所支援、組織孵化等措施大力扶持非營利組織發展。

我國香港特區政府社會福利署出臺了《慈善籌款活動內部財務監管指引說明》《非政府機構董事會參考指引》，與廉政公署聯合制定了《防貪錦囊》《受資助非政府福利機構的人事管理》和《受資助非政府福利機構的采購程序》等，以保證慈善機構在財務職責、員工聘任、董事會管理、行為操守、采購制度等方面有足夠的監察和制衡，提升慈善組織董事會的管治和領導能力。政府官員與慈善組織通過研討會和各類咨詢委員會交流經驗和意見。對慈善組織負責人開展培訓，建立慈善組織董事會及其成員的數據庫。

我國具有“大政府小社會”的歷史傳統和現實環境，公益慈善組織發展還處于初級階段，自主活動空間相對不足，內部治理不完善，普遍存在資金不足、人才匱乏、能力偏弱等問題。許多公益慈善組織仍不能從行政依賴、政府供養轉向自謀出路、自主發展，還存在等靠要的問題。為此，很有必要借鑒發達國家和地區的理念和做法，構建政府與公益慈善組織的合作伙伴關系，建立合理有效的政府支持體系與項目委托、政府購買服務、合作開發項目等合作機制，通過政府基金、財政專項等方式，給予符合社會發展需要的公益慈善組織稅費減免、資金支持、信息服務等援助措施。公益慈善組織要建立和完善以章程為核心的內部治理結構，有效發揮權力機構、執行機構和監督機構的職能作用，健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督運行機制，增強獨立性和自主性。人才資源是關系到社會組織可持續發展的基礎，政府要進一步完善社會組織人事管理、社會保障、職稱評定等政策，健全保障和激勵機制，推動公益慈善組織人才隊伍專業化、職業化，為公信力建設夯實人才基礎。

五、問責性：監督評估是保障

對慈善組織而言，雖然內部管理非常重要，但相對于內部管理與自我監督，外部監督與評估可能更為有效[3]。發達國家的慈善機構發展歷史悠久，也都經歷過各種“慈善丑聞”，但這些丑聞往往成為公益慈善組織監督制度發展并重塑慈善公信力的契機。發達國家和地區對公益慈善組織的監督是全方位的，包括政府監管、媒體監督、社會監督、第三方評估監督。西方國家的政府不直接經營慈善組織，因為在監管者和代理人的雙重身份下，政府無法保證監管的獨立性和公正性[4]。英國政府在1860年就成立了慈善委員會，負責慈善組織的注冊和運作管理，確定申請組織的性質是否屬于民間公益性組織，審查其使命、基本目標，確認其管理層人選是否具備任職資格以及是否有犯罪記錄。英國政府對慈善組織的財務會計監管措施主要有年度報表制度、審計與財務年度檢查制度以及訪問和調查制度。

美國對非營利組織的監管主要體觀在對非營利性的審查及對其財務活動的監督上，防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈。免稅非營利組織需要每年向聯邦稅務機關報送該組織的年度報告，內容主要是財務狀況和經營活動。其次，各州檢察長負責對非營利組織的財務狀況進行監督，并對其違法行為提起訴訟，各級政府提供公共服務項目招標的部門也會監督承擔項目的非營利組織，防止其通過政府資助項目牟取私利。應當指出，美國的非營利組織政策奉行多元主義，強調社團數量的非限制性和自由競爭的重要性，采取過程管理而非事前管理，準入門檻較低，不限制相同或類似組織注冊，同類組織形成充分競爭格局。由于自由主義和法治傳統，美國非營利組織獨立性強，政府不能干涉其內部事務與正常業務活動。

德國的社會福利問題中央研究所(DZI)是一家負責監督善款使用的獨立機構，向通過其審查的公益慈善組織頒發為期一年的“捐助徽章”作為認證其募捐資質的證明。其監督不具有法律強制性，而是依靠自身公信力。因其權威性廣受認可，故獲得其捐助徽章的組織也就獲得了更強的公信力和募款能力。這些組織必須每年接受年審，違規組織的捐助徽章會被毫不留情地收回。日本在公益慈善領域引入社會監督機制，NPO認證中有2個月的公眾查閱，公益法人制度中有獨立的專家咨詢機構。新加坡有嚴格的社團規范，凡在政府注冊的社團都須在該社團登記的宗旨范圍內活動，不能從事章程規定外的任何活動，不能以社團名義進行政治活動，未經登記的社團被視為非法組織。我國香港特區政府社會福利署設立項目監管及審查制度，凡政府資助的項目均在撥款要求中載明監管與回應的條文，包括定期約見、提交書面進度報告、資助管理人審查等，并明確量化目標。

在西方，社會監督是慈善監督機制中的重要環節，包括捐贈者與公眾監督、媒體監督、第三方評估監督。捐贈者可以要求查看捐贈資金使用情況和受贈組織的財務情況。媒體具有強大的輿論導向性和威懾力，成為公益慈善的天然防腐劑。1992年美國的阿爾莫尼丑聞就是由媒體曝光而轟動。美國有多家慈善評級機構提供各種排行榜，有“紅榜”也有“黑榜”，例如籌款回扣率排行、財務危機排行、劣等機構CEO薪水排行、贈款囤積花不出去排行等。這些排行榜猶如慈善機構公信力的晴雨表，為公眾提供了“用腳投票”的行動指南。

政府對于慈善組織的強力管控是中國慈善組織治理過程中最大的特點[5]。慈善作為政府與市場之外的第三部門，它與政府之間應是彼此獨立、相互支持的伙伴關系[6]。我國的社會組織監管存在重登記、輕管理的弊端，雙重管理體制限制了社會組織發展。要改革多頭管理的體制，建立統一登記和監管的專門機構，降低準入門檻，把社會需要而又無法注冊的公益慈善組織納入法制軌道。推行公益慈善組織評估特別是第三方評估，建立健全多層次全方位的社會問責監督網絡。

[參考文獻]

[1]王名.加快出臺三大條例依法推進社會組織管理制度改革[J].學會，2015，(03).

[2]楊志超.美英慈善組織財務報告法律制度比較研究[J].山東社會科學，2015，(03).

[4]潘旦，徐永祥.國際比較視野下的慈善組織監管機制研究[J].華東理工大學學報(社會科學版)，2015，(01).

[5]戴長征，黃金錚.比較視野下中美慈善組織治理研究[J].中國行政管理，2015，(02).

[6]張奇林，黃道余.美國慈善立法對我國的啟示[J].學習月刊，2014，(09).

〔責任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]DF415

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)05-0022-05

[作者簡介]王海燕(1980-)，男，湖北十堰人，副教授，博士，從事法理學和社會法學研究。

[基金項目]2013年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“公益性社會組織公信力的法律構造”(13YJC820075)

[收稿日期]2015-10-07