中共三代領導集體是鋪就信訪法治化道路的基石

崔夢豪

(中共重慶市委黨校 法學教研部，重慶 400041)

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國情國策研究

中共三代領導集體是鋪就信訪法治化道路的基石

崔夢豪

(中共重慶市委黨校 法學教研部，重慶 400041)

[摘要]信訪制度帶有很強的中國特色，它在我國的法治進程中發揮了重要作用。中共幾代領導集體對信訪制度的建立和發展做出了很大貢獻。中共第一代領導集體建立了信訪制度，中共第二代領導集體對信訪制度的發展起到了至關重要的作用，中共第三代領導集體把信訪制度朝著法治化方向推進。在新時期依法治國的主題下，信訪制度的缺陷性也越來越明顯。信訪制度的缺陷性主要體現在：信訪功能的異化、信訪處理機關固化和信訪處理程序的無序性，從而加劇了“信訪不信法”的現象。為了使信訪制度走出目前的困境實現其法治化，需要實現信訪功能的重新定位、設立信訪分級處理模式和完善網絡信訪實現信訪程序的公開化。

[關鍵詞]信訪；發展；缺陷性；法治化

信訪是公民的一種利益表達和補充性的權利救濟機制。在深化改革過程中，人民群眾的利益表達機制和政治參與制度的改革落后于經濟體制改革，公民的權利救濟途徑滿足不了現實的需求。社會中的各種問題都涌向信訪機關，導致信訪的總數量和信訪部門處理的難度不斷增加。由于信訪制度目前存在的一些問題，導致在實踐中出現“信訪人著急到處跑、信訪機關催促不少遍和處理機關一直拖”[1]。在建設法治國家的過程中，實現信訪工作的法治化是我們急需面對和解決的問題.

一、中共三代領導集體對信訪制度建設的貢獻

信訪制度是黨和各級政府密切聯系基層群眾的一個有效途徑。建國以后，中共三代領導集體對信訪制度的建立和法治化發展做出了很大貢獻。中共三代領導集體在不同時期，針對不同的社會問題來調整信訪的具體功能，使信訪在保護公民權利和促進社會穩定方面發揮了很大作用。

1.中共第一代領導集體建立信訪制度。在毛主席的建議之下，中央在1949年成立中央書記處政治秘書室,主管基層群眾給黨中央的來信來訪，新中國成立以后成立了中共中央辦公廳秘書室接替了其工作[2]。這是新中國建立后第一個具體負責信訪工作的機構，為信訪的法治化發展奠定了基礎。1951年毛澤東指示：必須重視人民群眾的來信，要給群眾來信以恰當的處理，滿足人民的正當要求，要把這件事看成是共產黨人和人民政府加強和群眾聯系的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態度[3]。這為當時的信訪制度提供了一個指導性的意見，同時也促進其快速發展。1951年，當時的中央政府政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，它被看作是規范信訪制度的第一個法律法規。之后，政務院先后頒發了一系列的文件，初步明確了信訪工作的基本要求和方法措施等，使信訪成為一個具體的制度。第一次關于信訪的全國性會議是在1957年召開的，其中制定的一些原則和做法沿用至今。在信訪制度建立之后的一段時間里，其作用主要有三方面：第一，基層群眾通過來信向中央傳遞由新民主主義時期向社會主義過渡時期的社情民意，以及反映群眾在生產生活中遇到的困難。第二，基層群眾通過信訪來參政議政，反映出當時基層群眾對新中國建設的熱情。第三，基層群眾利用信訪來檢舉、揭發和控告一些違法行為，促進社會的穩定[4]。

2.中共第二代領導集體完善了信訪制度。第二次關于信訪的全國性會議在1978年召開，其中明確了處理信訪案件的工作方法和要求。鄧小平同志在論述信訪工作時指出：要注意多聽取基層群眾的呼聲，同人民群眾協商辦事，現在出現的很多矛盾，有許多群眾上訪，往往是由于我們工作沒做到位引起的[5]。在這個指導思想下，信訪數量從黨的十一屆三中全會到第三次關于信訪的全國性會議在1982年召開之前出現了一個高峰期。在中共第二代領導集體的重視下，信訪成了黨和政府解決問題的、化解矛盾的一種特殊方式。第一，人民群眾通過信訪反映當時的一些困難，中央根據信訪反映的問題修改或者制定相關的政策。第二，信訪成為申訴的渠道，許多在“文革”中受到冤屈的人，通過信訪來申訴，上級有關部門根據申訴及時制止和糾正了一些錯誤問題。第三，通過信訪解決了一大批歷史遺留問題，在撥亂反正期間，很多問題通過信訪渠道反映到上級部門，各級部門根據信訪反應的問題進行調查核實，并積極處理，使得大量歷史遺留問題得到解決。在這個信訪的高峰期，信訪成了人們維護自身合法權利的主要途徑。1982年《憲法》第四十一條*《憲法》第四十一條：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。的規定被認為是信訪制度的憲法依據，這就為信訪的法治化提供根本依據。

3.中共第三代領導集體對信訪的法治化建設。1995年國務院制定了《信訪條例》，其中對信訪的定義、信訪的處理原則、信訪的處理程序以及有關人員的責任等做出了具體規定。我國首次以行政法規的方式具體來規定信訪工作制度，初步確立了信訪工作制度的民主化和法治化的發展方向。2005年，新修改的《信訪條例》開始實施，其中增加了許多創新性的規定，使信訪制度朝著規范化和法治化的方向發展。2007年，第六次關于信訪的全國性會議在北京召開，明確了之后信訪制度的建設方向和具體要求，使各部門對信訪制度有了進一步的認識。2012年中共十八大的召開之后，在全面深化改革的要求下，信訪制度的法治化改革更加明確。隨之中央和國務院出臺了一系列的文件來促進信訪的制度化和法治化。2014年十八屆四中全會提出了依法治國，其中明確規定了信訪要依法處理。在新時期，信訪的作用和以前應該有所區別：對基層群眾來說，它是人民群眾政治參與和民意表達的途徑；對社會而言，它是化解矛盾和權利的補充性救濟途徑；對政府而言，它是政府維護社會穩定和促進社會和諧的有效途徑[6]。信訪制度通過中共幾代集體領導的建設，越來越朝著法治化的方向發展。信訪的法治化建設不僅是其自身發展的內在需要，也是建設法治國家的必然要求。

二．信訪制度的缺陷性分析

信訪在新時期很多具體的制度和原則在依法治國的理念下凸顯出其不足。信訪功能的異化、信訪處理機關固化、信訪處理程序的無序性和信訪處理依據的非法定性等問題凸顯出信訪制度的缺陷性。

1.信訪功能的異化。依據《信訪條例》*《信訪條例》第二條：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。的有關內容，信訪應該有兩大功能：信訪是基層群眾參政議政和民意上傳的途徑和對公民權利補充救濟的機制。在現實中，政府部門只對上級負責，上級部門的領導和監督成為主要方式。各級人大和群眾對政府部門及其工作人員的監督只是處于有相關的法律規定，并沒有真正地得到實現。行政訴訟、復議制度等公民的權利救濟制度因為種種原因沒有達到預期的目標。因此，信訪的功能異化分為兩個方面：第一，信訪機關在某種程度上成了“綜合舉報中心”，甚至代替了法律中規定的監督制度(如司法監督，行政監督，內部監督等)[7]；第二，信訪成了對公民權利救濟的主要途徑，從信訪的數量和法院的案件受理數量就可以看出，這種情況的出現也導致信訪成了政府部門維持社會穩定的一個主要方法。有權機關在處理信訪案件時，首先考慮的不是保障信訪人的合法權利，而是如何盡快地使信訪人息訪。正是信訪功能的異化，使其處于尷尬的地位。

2.信訪處理主體的固化。《信訪條例》規定了：信訪工作堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題的原則。然而，在執行過程中被理解為“屬基層原則”，全部的信訪案件都由鄉鎮和區縣的基層部門來處理。由基層部門來處理信訪案件，很難達到依法息訪的目標。一方面，信訪涉及生活中各個方面的各種問題，有些問題與基層無關，基層的機關沒有處理的權限，沒有能力將這些訴求依法的解決在基層。另一方面，基層處理機關人員的整體素質和工作能力有待提高，缺乏服務精神和公信力，很有可能引發新的糾紛和激化原有的糾紛。因此，信訪人的很多訴求根本就得不到合法合理地解決，導致了大量的越級上訪、纏訪鬧訪和重復上訪行為的出現。

3.信訪處理程序的無序性。信訪面臨的最大困境就是其處理過程的無序性，這并不是說它沒有程序性，而是它的程序是模糊的、變動的、特殊主義的“潛規則”[8]。這種“潛規則”是在信訪人的權利救濟和行政機關的維護社會穩定相互碰撞中而形成的，沒有明確的、穩定的一套程序性規則。信訪案件處理中不受證據規則、調查方式、步驟程序等方面的約束，而是運用一些非正式的程序和手段來解決信訪問題。在整個社會的規則和程序意識還沒完全定型的時候，信訪處理機關很多時候在無權處理的情況下，迫于對信訪處理的考核壓力。處理機關對規則和程序加以“變通”、放棄法治原則、消極執法，有可能會導致違法者獲益的后果[9]。最終形成了在信訪中“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的局面，增加了“人”在信訪案件解決過程中的困難。因此，公民為了自己的權利寧愿選擇信訪而不選擇法院，希望通過領導的干預，而最大限度的滿足自己的利益需求。

三．信訪法治化的建設途徑

在依法治國的要求下，改革信訪中的一些制度和原則，使信訪朝著法治化的方向發展，是緩解信訪困境的最佳選擇。

1.信訪功能的重新定位。正是由于信訪功能的異化，導致社會中出現的各種問題都集中到信訪當中，使得信訪部門面對前所未有的壓力。信訪法治化的第一步就是在新時期應予以信訪重新定位，使信訪的功能符合依法治國的要求。信訪的改革目標和依法治國建設的目標是相同的，它們都要求公民能夠參與到國家治理中，在重大決策中能夠表達意見，并且使公民的權利在受到侵害時能夠得到救濟[10]。首先，強化信訪的參政議政和意見表達的功能。人民代表大會制度是公民的一種間接的參與制度，而信訪作為基層群眾直接的政治參與和利益表達機制，可以彌補間接參與的不足。市場經濟中的法律和政策主要是對相關利益的重新分配和調整，因此，凡是重大的立法活動和政策調整，都應該尊重并保護公民的政治參與和利益表達的權利，這是科學立法和重大行政決策公眾參與的應有之義。因此，信訪的政治參與和利益表達功能必須要強化，實現人民群眾當家做主的主人公地位。同時，也有助于減少集體上訪、鬧訪行為的出現。其次，弱化信訪的權利救濟功能。有權利必須要有救濟途徑這是法治國家的基本要求。公民自身的權利受到傷害的情況下，可以自由選擇仲裁、行政復議、法院訴訟等各種途徑進行救濟。而信訪只能是公民的權利在這些救濟途徑中不能獲得救濟之后的選擇，只能是一種補充性的救濟途徑。我國的社會主義法律制度已經基本建成，以公民的各種權利應該有比較完善的法治化救濟途徑，信訪只能是在某些權利救濟缺失的情況下發揮作用。因此，信訪部門不能受理公民有其他救濟途徑的案件，例如，涉法涉訴的案件、法院已經終審裁判的案件等等。在建設法治國家的過程中，信訪應該以滿足基層群眾的政治參與和利益表達為主，對公民權利的補充性救濟為輔。

2.信訪分級處理模式的建立。實踐中，信訪的處理機關基本是屬于基層部門。無論是公民的政治參與和利益表達訴求，還是對權利救濟的訴求，很多基層部門都是無權處理的。特別是對政策的不滿，因為政策的制定機關起碼是縣級以上的政府，這該讓基層部門如何答復和處理？為了達到信訪的息訪，基層處理機關不得不采取一些不合法的手段，這就更加劇了纏訪和鬧訪行為。很多信訪人也認為基層處理機關沒有權限依法處理問題，所以就不停地越級上訪。

信訪的處理模式可以借鑒法院的審級模式，不同的案件由不同級別的處理機關來處理，真正達到息訪的目的。對于一般的省區來說，根據行政級別的劃分可以設立四級處理模式。第一級，就是由縣級信訪部門受理案件，轉送鄉鎮部門或者縣級行政部門來處理，需要聯合處理的由縣級政府出面組織聯合處理。對于在縣內有重大影響的信訪事項，由縣信訪部門轉送縣政府來解決。第二級，由地級市信訪部門受理信訪案件，根據案件的不同情況轉送地級行政機關或者市政府處理。第三級，由省級信訪部門受理案件，轉送省級行政機關或者省政府來處理。第四級，由國家信訪局受理，轉送各部委或者國務院來處理。這樣可以實現處理機關都是有權處理信訪案件的，使信訪過程中的問題得到徹底的解決。對于不同級別如何分級受理信訪案件，還需要以后的進一步研究。

對于信訪的終結模式也可以借鑒法院的兩審終審制，把信訪的復查和復合兩級復審模式，改革成一級復查模式。對于不服信訪處理機關的信訪案件，信訪人可以向信訪的受理機關的上一級信訪受理機關申請復查，其做出的復查結果為最終結果。

3.網上信訪制度的完善。“互聯網+”是現在社會發展的大趨勢，中央提出“互聯網+信訪”也有一段時間了。各省市的網絡信訪制度還處于摸索前進的過程，有必要提出一個與法有據的改革方案。

《信訪條例》可以借鑒廣東省新修改的《廣東省信訪條例》的有些內容，通過專章的形式規定網上信訪制度，突出網上信訪的重要性和合法性。首先，在網上信訪的途徑上，申請途徑并不局限于國家信訪局建設的統一受理平臺。可以充分利用現在方便快捷的各種溝通工具，例如微信、短信、電話等等，從而暢通信訪渠道實現信訪人“多上網，少走訪”。其次，在網上信訪的過程中，充分考慮到一些偏遠山區網絡建設不健全和大部分信訪人文化水平低的現實狀況，加強網上信訪代理人制度的建設，使得全部信訪人都能使用方便快捷的網上信訪。在網上信訪的建設中，確保網上信訪系統運行的安全性和靈活性。一方面，建立靈活的程序來適應多層級信訪處理機關的工作；另一方面，嚴格設立不同部門對網上信訪系統的訪問權限，確保信訪內容的完整性和保密性。最后，無論是直接受理信訪事項，還是網上受理信訪事項，全部錄入網上信訪平臺，實現“一網登記、電子傳輸、全程監督”的信訪新局面，使得信訪處理機關的全部過程都在信訪人和信訪部門的監督之下進行。

信訪制度自身的完善只能從一方面解決其目前的難題，并不能從根本上實現它的法治化。信訪的法治化不僅需要自身的改革，還需要其他有關相互聯系的制度的完善。人們棄法信訪，其實不是棄法律規定，多是棄法律機構[11]。所以，信訪法治化的建設過程中，要繼續完善行政復議、行政訴訟等法定救濟渠道的暢通，對公民受到侵害的權利實現充分的救濟。另一方面，公民的利益訴求應該通過多元化的途徑來表達，充分實現公民在國家法治化建設和經濟建設中的參政議政的權利。

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〔責任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]D632.8

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)05-0027-04

[作者簡介]崔夢豪(1990-)，男，河南許昌人，碩士研究生，從事行政法學研究。

[基金項目]重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市‘陽光信訪’制度建設研究”(20152B12)

[收稿日期]2015-10-24