更大規模推進棚戶區改造解決群眾住房困難
——訪住房和城鄉建設部住房保障司副巡視員 劉霞

文/本刊記者 林鳳鳴

更大規模推進棚戶區改造解決群眾住房困難
——訪住房和城鄉建設部住房保障司副巡視員 劉霞

文/本刊記者 林鳳鳴

近年來，各地區、各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度，有關工作取得了顯著進展。然而，與黨中央、國務院確定的改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的目標相比，任務仍然十分艱巨。國務院日前印發的《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》當中提出了“三年計劃”，加大改造建設力度，新一輪棚改危改再次提速。本刊記者走訪了住房和城鄉建設部住房保障司副巡視員劉霞，請她對相關問題進行解讀。

本刊記者：國務院日前印發的《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》當中提出的三年目標里面關于棚改的目標是1800萬套，關于農村危房改造的目標是1060萬戶，那么這個目標的設定是怎么來的？

劉霞：這次37號文件明確提出從2015年到2017年進行棚戶區改造，包括城中村還有危房改造在內的棚戶區改造是1800萬套，考慮目標任務的時候我們考慮是可能和需要兩者結合在一起的，最主要的一點是與改造1億人居住的城市棚戶區和城中村的目標相銜接的，也是完成1億人任務的必然要求。第二個考慮是地方的需要。地方這幾年對棚戶區改造有一個摸底調查，從調查情況來看目前地方待改造的棚戶區還有2000多萬套，其中還不包括部分城中村和危房，建制鎮的棚戶區也沒有包括在內。第三是從目前財政投入和金融支持來看實現這個目標沒有問題。當然，和現在的房地產市場形勢也有很重要的關系，就是如果更大規模地推進棚戶區改造可以拉動內需、驅動投資，保持房地產市場的健康發展。

當然，我覺得最重要的一點是棚戶區居民的熱切期盼，希望通過棚戶區改造改善居住條件，所以從這幾個方面來看，我們覺得從2015年到2017年這三年改造1800萬套棚戶區，既符合老百姓的熱切愿望，也是可以實現的。

本刊記者：現在大家也有一種擔心， 2013年我們國家城鎮新開工房屋達到新值，造成不少城市目前庫存的商品房的壓力比較大，那在完成棚改危改的目標時又建設了一些新房，那會不會對樓市的庫存壓力造成影響呢？這次《意見》中明確提出貨幣化安置的問題，這方面的內容請您給分析一下吧。

劉霞：回答問題之前我解答一下棚改的政策，棚改安置有兩種方式：一是實物安置，一種是貨幣化安置。這兩種方式具體選擇哪種是由兩個因素決定：一是老百姓的意愿，是選擇實物的還是貨幣化的取決于自己的意愿。另外和房地產市場也有關系，通俗講如果房地產市場有足夠的存量住房，能夠滿足棚戶區居民的住房需求，與他們的需求相匹配，那就可以不新建安置房，直接通過貨幣化方式解決。前幾年為什么我們建了那么多安置房？是因為當時市場上符合棚戶區居民的房源比較少，這幾年隨著房地產市場的快速發展，有些城市可能存量就比較大了，這樣如果能將兩者有效銜接的話，一方面能夠滿足老百姓自愿自主的需求，另外也能消化存量。

所以今年政府工作報告也明確提出，將一些存量房轉化為安置住房。我覺得這樣至少有幾個好處：一是去庫存，這是很直接的，對老百姓來講最好的方式就是讓他可以自愿選擇，可以滿足多樣化的需求，另外也可以享受更好的居住環境和物業服務，這也是符合老百姓意愿的。住建部從上半年以來始終是通過各種方式來大力推動棚改貨幣化安置工作。

現在我們提倡的棚改貨幣化安置，具體包括三種方式：第一種方式是政府搭建平臺，居民與開發企業直接對接選房；第二種方式是政府從開發商那里購買合適的商品房作為安置住房。第三種是老百姓拿到錢自主選擇。這些方式都可以有效地滿足老百姓多樣化的需求，同時對促進房地產市場也有好處。所以，2015年到2017年改造1800萬套棚戶區，我們也更加強調貨幣化安置的方式。

本刊記者：那在具體操作時老百姓應該怎么做呢？在他們選擇貨幣化的安置方式時該如何操作呢？

劉霞：從地方實踐來看，一些地方采取獎勵政策，鼓勵和引導居民選擇貨幣化安置方式，比如選擇貨幣化安置方式，可以獎勵拆遷補償款再上浮20%，也就是說如果你選擇實物安置，假如每平方米是3000元的補償款，選擇貨幣化安置的話，在這3000元的基礎上再提高20%。另外政府也會組織團購的方式，政府搭建平臺，老百姓和開發商在這個平臺上達成協議，通過這種方式選購的住房，價格是會低于市場價格的，這就給了老百姓一定的實惠。

本刊記者：老百姓一個是關心如何得到優惠政策，另一個關心的是這些安置房地方是否比較近，位置是否比較好，或者是否離城中心比較遠，也確實有媒體報道存在這樣的問題，比如部分地方，安置房和公租房位置比較遠、遭受冷落以至于再次被閑置，那么大家關心的這些問題在政策制定的時候會不會考慮到？

劉霞：其實從去年開始我們已經關注到這個問題了，公租房大規模的實施是從2010年開始的，當時之所以建設大量的公租房是因為市場上滿足保障對象的小戶型住房比較少，以滿足住房困難群眾的居住需求。截至2014年底，全國建設的公租房（含廉租房）已經有1660萬套，這個數字來看，基本上緩解了極度短缺的狀況，所以下一步我們更多提倡的是貨幣補貼的方式。至于空置的問題，就是因為公租房建設的時候，一部分確實由于選址比較偏、基礎設施投入不夠，導致房子建起來不能及時入住。所以，這次37號文件要求加大包括公租房在內的保障房的配套設施建設力度，并提出了相應的支持措施。

另外從加強管理角度來講，我們也要求地方逐步降低門檻，擴大保障范圍，讓更多的符合條件的保障對象享受到公租房的政策。同時我們也要求各地建立申請準入常態機制，加快審批的時間，做到隨時申請，隨時受理。住建部在年初的全國建設工作會議上就提出要打一場公租房分配入住的攻堅戰，我想隨著配套基礎設施的逐步完善，公租房的分配入住問題會得到更好地解決。

做好公租房、安置房的規劃選址，是把住房保障這件好事做實的關鍵。這兩年，不少地區優先在交通便利、基礎設施完善的成熟地塊規劃公租房、安置房項目，嚴格執行配套設施與住房同步規劃、同期建設、同時運行，促進了困難群眾住房條件與生產、生活條件的同步改善。這個問題產生的原因：一方面，這些地方中心城區用地緊張，建設用地成本高企所限；另一方面，受公共財政能力所限，配套基礎設施建設籌資壓力較大，只能逐步完善。而且硬件設施建成后，到能提供比較便捷的服務，還需要時間，這里面有個規模效應的問題。實際上，不少普通商品住房小區，在入住的初期，居民也會感覺不便。

棚改安置房方面，已明確了措施：一是明確要求。前面講了國務院提出，各地要編制配套基礎設施建設3年規劃，而且要抓好規劃落實；二是通過推廣特許經營等各種政府與社會資本合作PPP模式，促進配套基礎設施加快建設；三是推廣貨幣化安置，緩解配套設施建設壓力，讓棚改居民、保障對象與其他居民享有同樣的基礎設施和公共服務。公租房方面，提高分配入住率已成為今年的工作重點：一是要求各地針對當前公租房分配入住過程中存在的重要問題，采取有針對性的措施；二是加強督促檢查力度。今年公租房分配入住列為部保障性安居工程專項巡查的重點；三是將公租房分配入住實施目標管理，按月通報任務完成情況；四是召開了公租房分配入住現場會，總結和推廣地方經驗做法，督促進度較慢的地區。

本刊記者：那解決“錢從哪兒來”是棚改順利實施的重要基礎，我看到“創新棚改及配套基礎設施建設融資機制”這樣的描述，請您分析一下這里面的具體內容吧。

劉霞：解決資金問題目前來看，主要有幾個途徑：一是財政，二是信貸，三是債券，最后就是企業和個人的出資。37號文件核心的內容就是創新融資機制。新預算法實施后，棚改融資機制亟待創新。所以這次37號文件里面就提出要推動政府購買棚改服務的方式，政府購買服務預算有缺口的市縣，可以通過省級政府代發地方政府債券予以支持。還有就是鼓勵多種所有制企業參與到棚改當中。此外，還要發揮國開行、農業發展銀行等開發性金融的支持作用。

本刊記者：“百年大計，質量第一”，老百姓關心棚改規模和進度，但更關心房子的質量。我想知道，在大規模推進棚改中，房子的質量管理能不能跟得上？住在這樣的房子里安全能保證么？

劉霞：住房是百年大計，必須堅持質量第一。棚改安置房質量，社會最關注、群眾最關心。這幾年，在工程質量安全監管方面主要做了以下工作：第一，強調嚴格履行法定建設程序。安置住房建設必須嚴格執行有關規范，嚴把建筑材料和施工質量安全關；必須足額投入，決不能因控制造價而犧牲質量。第二，全面推行質量安全永久責任制度，包括項目法人對保障房質量負終身責任，勘察、設計、施工、監理等參建單位按照工程質量管理規定負相應責任，有關責任人終身責任等。

第三，加大工程質量安全監督檢查力度。近年來，在中央及各省、區、市組織的各類督查、檢查、審計中，均將棚改安置房工程質量和施工安全作為重點內容。住建部每年都組織全國范圍的保障房工程質量安全大檢查。我部還召開了《全國老樓危樓安全排查電視電話會議》電視電話會進行部署。此外，堅持推行工程項目信息公開，主動接受住戶群眾、新聞媒體和全社會的監督，增強保質量的自覺性。

從歷年檢查結果看，棚改安置房工程質量總體是好的、可控的，工程結構也基本安全。不少項目的工程質量達到了較高水平，有的還被推薦參與建筑優質工程的評選。當然，勘察、設計不嚴謹，進料、施工、監理把關不嚴；部分項目存在混凝土構件尺寸偏差較大，墻面掉皮、滲漏及漏漿和漲模現象，在一些項目中確實存在。下一步，我們將繼續加強三方面的工作。一是，對基本建成的工程，嚴格項目驗收，絕不讓存在質量瑕疵的保障房進入分配使用環節；二是，對在建新建的工程，嚴格質量監督管理，努力不出缺陷、少出缺陷；三是引導地方把一些工程質量較好存量商品住房轉為公租房和安置房。

本刊記者：2015年城鎮保障性安居工程建設任務是多少？“十二五”期間開工建設3600萬套的目標任務是否能夠按期完成？各地上報的完成數據是否存在弄虛作假、濫竽充數的問題？中央政府有何措施杜絕此類現象？

劉霞：《政府工作報告》已明確，今年保障性安居工程新安排740萬套，其中棚戶區改造580萬套?！笆濉币巹澗V要確定了開工建設3600萬套各類保障房和棚戶區改造住房的目標任務。2011-2014年已開工3230萬套（其中棚改1590萬套、保障房1640萬套），加上今年的740萬套，將達到3970萬套。應當說，完成3600萬套目標任務已成定局，我們對此有信心。在大規模推進棚改和公租房保障中，必須切實防止弄虛作假、濫竽充數、欺上瞞下的情況。黨中央、國務院對此有明確要求，社會上對此也非常關注。這次國務院常務會上進一步強調，對弄虛作假的單位和責任人員要予以通報批評。

另外，這幾年我們也加大了巡查的力度，已經連續四年舉全部之力做保障房的巡查工作。我們部里面每個司都要負責一個省，從每年6月份到11月份進行全面巡查，去年開始，更是由部長帶隊，每個部長兩個省，建立常態化的全天候的機制確保我們的任務完成是真實的。

這些年，住建部會同有關部門，通過完善制度、加強督查，來確保各項統計數據符合實際。我們建立了進度統計機制，完善了信息公開制度，健全了包括專項巡查在內的監督檢查制度，通過全過程信息公開和加強社會監督的辦法，防止弄虛作假情況。這幾年來，國家審計署每年都對于保障房進行專項審計，從審計的結果來看，我們統計的數字基本是真實的，各項進度數據是經得住考驗的。

本刊記者：近年來，國家持續大規模推進棚改，近期又明確了2015-2017年改造1800萬套的目標。請問棚改與住房保障是什么關系？確定1800萬套的目標任務，有何考慮？

劉霞：棚戶區是指建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區域。居民中，老職工、外來務工人員等中低收入群體占比較高。棚改是解決群眾住房困難的重要渠道，是住房保障的具體形式。這兩年，也把城中村、城市危房改造納入了棚改政策范圍。

更大規模推進棚改，目的是讓棚戶區居民早日出棚進樓。確定3年改造1800萬套的任務，考慮了需要與可能等多方面因素：一是與“改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村”目標是相銜接的，是完成這個“1億人”任務的必然要求。二是考慮了地方的實際需要。從各地情況看，全國還有不少棚戶區待改造，很多地方還沒有把城市危房和城中村納入改造范圍。

三是從財政投入、信貸支持等方面的條件看，這個目標任務也是可以實現的。四是適度增加棚改規模，能夠發揮拉動內需、促進投資、去除存量商品住房、穩定房地產市場的積極作用。從方方面面了解的情況看，都希望更大規模推進棚改，造福群眾，助力發展。特別是棚戶區居民，這方面的訴求更為強烈。

本刊記者：這幾年持續大規模推進棚改，到底改了多少？取得了什么成效？

劉霞：從全國范圍看，較大規模推進棚改始自2008年。之前都是局部的，一些省、一些行業在做。比如，2004年，遼寧省在全國率先啟動了全省范圍內的棚戶區改造。2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造。2008年至2014年，全國共改造各類棚戶區2080萬套，其中2013至2014年改造各類棚戶區820萬套，是改造力度較大的時期。

通過改造，幾千萬群眾得到了實惠，房子新了大了，住房條件改善了，生活質量提高了，增添了生活和奮斗的信心；通過改造，推動了市政基礎設施和公共服務設施建設，提高了城鎮綜合承載能力，對促進經濟社會發展發揮了作用。

本刊記者：那大規模的推進棚改過程中遇到的主要困難是什么？在這個過程中有沒有找到什么好的辦法呢？

劉霞：從目前地方反映情況看，棚改面臨的突出困難有兩個：一個是資金缺口大。待改造的棚戶區多數為位置偏遠、市場化運作難的“硬骨頭”。新預算法實施后，棚改融資機制亟待創新，也一定程度上加劇了“融資難”。另一方面，棚改配套基礎設施建設滯后。這幾年，棚改在建工程始終維持較大規模，配套任務重，一些地方由于資金難以落實，配套基礎設施建設跟不上，導致安置住房建成后居民也無法及時入住。

國務院第95次常務會議上，對解決這些問題，提出了相應的政策措施。拓寬棚改融資渠道方面：一是創新融資體制機制，推動政府購買棚改服務方式，鼓勵多種所有制企業成為棚改實施主體，開發銀行等金融機構可依據政府購買棚改服務協議對棚改實施給予貸款；二是鼓勵農業發展銀行在其業務范圍內加大對符合條件的實施主體給予貸款支持；三是進一步加大中央預算內投資和中央財政支持力度。此外，還要鼓勵商業銀行、企業等社會主體積極參與。

配套基礎設施方面：一是明確了省級人民政府負總責的責任制；二是要求各地編制和實施2015—2017年建設計劃，對已開工但配套不完備的項目一并納入計劃，開發銀行對納入計劃的項目給予貸款支持；三是在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經營等政府與社會資本合作（PPP）模式。此外，積極推進貨幣化安置，能緩解地方配套基礎設施建設壓力，讓群眾享有更好的居住環境和物業服務。

本刊記者：政府工作報告提出要把一些存量房轉為安置房，國務院又明確部署積極推進棚改貨幣化安置。請問，強調這項工作的主要考慮是什么？

劉霞：從各地的實踐看，與實物安置相比，棚改貨幣安置可以實現“一石多鳥”：有利于縮短安置周期，提高安置工作效率，節省過渡費用；有利于群眾早日住上產權明晰的住房，享受更好的居住環境和物業服務；可以更好地發揮市場機制的作用，加強棚改與存量商品住房之間的有效銜接，滿足群眾多樣化居住需求。實踐中，各地在尊重群眾意愿的基礎上，通過政府組織房源供居民自主選購商品房、貨幣補償等多元化方式，實施棚改貨幣化安置。

本刊記者：創新棚改及配套基礎設施建設融資機制是棚改過程中非常重要的一環，政府在這方面有什么考慮？

劉霞：為適應新修訂的《預算法》和國發〔2014〕43號文件的規定，國務院提出了要加快棚改及配套基礎設施融資機制創新。具體舉措包括四個方面。一是，在棚改中積極推動政府購買服務模式，在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經營等各種政府與社會資本合作（PPP）式。二是，市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。年初預算安排有缺口確需舉借政府債務彌補的市、縣，可通過省級政府代發地方政府債券予以支持，并優先用于棚改。三是，鼓勵多種所有制企業，包括轉型改造后的融資平臺公司作為實施主體，承接棚改任務。四是，承接棚改任務及納入各地區配套建設計劃的項目實施主體，可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等政府與社會資本合作PPP合同進行市場化融資，開發銀行等銀行業金融機構據此對符合條件的實施主體發放貸款。

本刊記者：適應新型城鎮化發展需要，在住房方面，如何才能實現人民群眾“住有所居”？

劉霞：實現人民群眾“住有所居”，必須處理好政府提供住房保障公共服務和住房市場化的關系，健全符合國情的住房保障和供應體系。一方面，要堅持市場化改革方向，發揮市場在資源配置中所起的決定性作用，促進房地產市場健康穩定發展，滿足群眾自住性、改善性住房需求。

另一方面，政府必須“補好位”，為那些由于勞動技能不適應、就業不充分、收入低等原因，面臨住房困難的群眾，提供住房保障、滿足其基本住房需要?，F階段，就是要繼續做好棚改及公租房保障工作，特別是要按照國務院的要求，啟動實施城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設三年計劃，讓居住棚戶區的居民及早出棚進樓。