美國移動源污染排放管理及對我國的啟示

肖翠翠　楊姝影

(1. 中國人民大學環境學院，北京　100872；2.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京　100029)

美國移動源污染排放管理及對我國的啟示

肖翠翠1楊姝影2

(1. 中國人民大學環境學院，北京100872；2.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】我國東部沿海城市群灰霾、霧霾、酸雨和光化學煙霧等區域性大氣污染的頻繁發生都與機動車污染排放密切相關，這表明我國移動源排放監管有效性的不足。而這又直接根源于我國移動源排放管理體系的不完善、不到位，包括道路交通控制政策少，非路上交通的排放控制政策基本缺位等。本文介紹了世界上最先進的移動源排放控制管理體系——“全生命周期”的美國移動源污染排放管理政策體系，重點了分析《清潔空氣法》的規定、嚴格排放標準和燃油標準的實施、經濟刺激及勸說鼓勵等多種政策思路和工具，并針對我國移動源污染治理中存在的單一行政管制、部門不協調、經濟激勵不足等問題，從技術、經濟、行政等維度提出了改革和完善我國移動源污染管控體系的具體政策建議。

【關鍵詞】移動源污染排放；美國管理經驗；啟示

1美國移動源排放管理的發展

在1990年《清潔空氣法》修正案之前，美國對移動源污染排放的管理僅限于道路機動車。隨著非路上交通占移動源排放的比例越來越大，《清潔空氣法》修正案對非路上交通的排放也做了管理規定，使得美國的移動源管理體制機制更趨完善。《清潔空氣法》中，空氣污染物管制的首要項目就是對移動源空氣污染物的排放控制。《清潔空氣法》將移動污染源分為三種：道路交通工具如汽車、卡車、公共汽車；非路上交通如起重機、拖拉機、除草機、電鋸、輪船、鏟車、機車運輸設備等；航空飛行器。將修正案與1970年的《清潔空氣法》比較，可以發現隨著技術水平和管理水平的不斷提高，美國聯邦環保署(EPA)對移動源的控制日益傾向于“全生命周期”的管理模式--世界上最先進的移動源排放控制管理體系。

2美國移動源排放管理政策分析

2.1　嚴格的排放標準控制

美國聯邦環保署將移動源的排放分為常規污染物、有毒污染物和溫室氣體，以便進行更為細致地管理。其中，常規污染物包括氮氧化物(NOx)、一氧化碳(CO)和顆粒物(PM)。有毒污染物包括苯、1，3 - 丁二烯、甲醛、乙醛、丙烯醛、多環式有機質(POM)、富馬酸二甲酯和柴油顆粒物等。

《清潔空氣法》規定，“如果署長認為某類移動源或其發動機的空氣污染物排放會引起空氣污染，而且通過合理的估計會危害公眾健康或福利，則署長應根據本法要求，使移動源遵循并達到排放標準要求”。1970年的《清潔空氣法》要求，1975年CO和碳氫化合物的排放量要降低到1970年水平的90%，1976年的NOx排放量要降低到1971年水平的90%。1990年后，聯邦環保署對移動源排放制定了更為嚴格的標準。對于新配方汽油，含氧量不少于質量的2%，苯體積含量不超過1%，禁止含重金屬(鉛、錳等)，芳烴體積含量不超過25%。

表1　美國加州1995-1996第一階段低排放標準(LEV)

2.2　有激勵的經濟刺激

為了避免經濟學家或者汽車生產商質疑標準過嚴造成減污成本過高的問題，聯邦政府和環保署引入了一系列經濟刺激計劃，并允許各州政府在州實施計劃(State Implementation Plans，SIP)之下發布經濟刺激計劃指南(Economic Incentive Program Guidance，EIP)，允許在更高成本收益比下達到空氣排放標準和大氣質量標準。

考慮到每輛車適用固定統一的排放標準會加大生產商的達標成本，EPA引進彈性計劃(類似可交易許可證)以降低汽車生產商和燃油加工商的達標成本。1975年國會頒布的《能源政策與保護法》制定了“企業平均燃油經濟性標準(CAFE)”，要求各制造商在美國銷售的轎車必須要達到最低的燃油效率，若超出這一標準，將根據售出的每輛車的單位燃油效率進行處罰。彈性計劃的運行實質就是在機動車制造商中實行了可交易的許可證制度，即只要生產的各型轎車中有最省油的產品，制造商就可以提高效率，還可以儲存許可證。

表2　美國加州1999第二階段低排放標準(LEV II)

2.3　自愿減排措施

美國移動源控制實施在州實施計劃之下基于信用的新興市場和自愿性措施，這些措施同樣具有成本有效性的特征，各州通過實施自愿減排計劃，并預測和評估項目的減排貢獻，使移動源達到國家空氣質量標準的要求。這些自愿性措施包括基于雇主的交通管理項目(拼車、班車等)、靈活的工作時間和計劃、區域順路搭車的獎勵、鼓勵減少車輛怠速等具有靈活性的政策手段。在一些州，如果居民選擇轎車共乘的方式，州政府會有一定的激勵(如停車優惠、免費或者打折使用專用車道等)。

2.4　加州案例——控制柴油車顆粒物和黑煙檢測計劃

據加州環保局統計，加州2%的重型車輛排放了30%的NOx和65%的顆粒物，因此加強重型車輛排放控制異常必要。加州南海岸空氣質量管理局1999年完成的一項研究表明，當地居民患肺癌風險的70%是由洛杉磯地區空氣中漂浮的細微柴油煤煙顆粒物造成的。加州西海岸空氣質量管理局還專門設立了州基金，以幫助那些受到管制的群體購買低污染排放的汽車。

在1990年加州參議院法案和1997年參議院法案2330條中，將1988年實施的重型車輛檢驗計劃(Heavy-Duty Vehicle Inspection Program，HDVIP)入法，明確提出控制重型卡車和客車的黑煙排放。加州規制法案(CCR)第13章2180-2089部分對重型車輛檢驗計劃進行了詳細規定，第2190-2194部分對黑煙檢測計劃進行了詳細規定，這兩項計劃的規定法案于2013年進行了重新修訂。

重型車輛檢查計劃的管理對象是所有行駛在加州境內的重型車輛，包括在其他州和國家登記的車輛。這些車輛均有可能被隨機抽到進行測試，測試由加州環境保護局空氣資源委員會(California Air Resource Board，簡稱CARB)的巡視組在邊境口岸、熱電聯產稱重站、車隊和路邊進行隨機抽檢。

所有的柴油車和客車必須遵守黑煙檢測計劃的規定，沒有通過CARB隨機檢查的車輛要進行維修和重檢，如果車輛所有者忽視這項政策，每年將被處以500美元罰款。

CARB在網站上公布了引起車輛或發動機超標排放黑煙的原因：煙霧撲粉限制器、油門過大、燃油泵校準、空氣濾清器堵塞等。CARB巡視組要根據美國汽車工程學會(SAE)發布的加速測試程序，對隨機檢查的車輛進行測試。測試的主要步驟包括車輛在怠速和最大速度時的發動機轉速、捕捉加速測試、是否貼有排放控制標簽。1991年及以后的發動機，煙霧指數不得超過40%，1991年以前的煙霧指數不得超過55%。

對于1991年之前的汽車及發動機，若其煙霧指數超過55%但是不超過70%，在過去12個月內沒有收到罰單，并且車主在被檢查測試之后45天之內向CARB提交了車輛及發動機維修的證明，則可以被免責。

如果1991年之前的車輛發動機煙霧指數達到或者超過70%，1991年之后的發動機煙霧指數超過40%，且在過去12個月沒有收到罰單，并且在被檢查測試之后45天之內向CARB提交了車輛及發動機維修的證明，罰款300美元。若45天內沒有提交維修證明，罰款800美元。如果12個月之內再次違法，罰款1800美元，車輛還要進行重新測試。

加州境內營運的車輛必須滿足加州規制法案(CCR)中規定的排放標準，并且發動機上要有詳細、清晰的排放控制標簽，標簽數據要和發動機的序列號相對應，如果標簽丟失或者被篡改，罰款300美元，并且在45天之內要向CARB提供更改材料，若超過45天期限，罰款提高至500美元。發動機制造商、改裝者、發動機經

銷商、分銷商、車主均不能提供空白的排放控制標簽。

3我國移動源排放管理現狀及問題

3.1　機動車污染對空氣污染的貢獻增加

機動車污染排放所產生的污染物包括一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOx)、揮發有機物、二氧化硫(SO2)、鉛、PM10、PM2.5等。我國東部沿海城市群灰霾、霧霾、酸雨和光化學煙霧等區域性大氣污染的頻繁發生都與機動車污染排放密切相關。北京、上海和廣州等城市機動車排放的氮氧化物均占城市氮氧化物排放總量的40%以上。2012年《中國機動車污染防治年報》顯示，2011年全國機動車保有量達到約2.08億輛，約為1980年的30倍，同年全國機動車排放污染物4607.9萬噸，顆粒物排放量為62.1萬噸。北京市環保局數據表明，機動車對霧霾污染的貢獻占22.2%。

圖1　不同年份民用汽車保有量對比/萬輛

3.2　排放標準和燃油標準遠低于國際水平

圖2　全國不同排放標準的公共交通汽車數量對比(2010年)/輛

自2011年3月1日起，新定型的非道路移動機械用小型點燃式發動機執行國I階段型式核準限值。自2011年7月日起，所有生產、進口、銷售的輕型汽車中的汽油車、兩用燃料車、單一氣體燃料車執行國IV標準。目前，我國在用車輛排放標準大多仍是國III及以下標準，和國際標準有較大差距。就燃油標準而言，北京目前供應“京Ⅴ”油品，上海、珠三角、海南、江蘇等地實施國四標準油品，其余大部分城市供應的是國Ⅲ標準汽油(硫含量小于150ppm)和國Ⅰ標準柴油(硫含量小于2000ppm)。以京五標準(相當于歐五標準)含硫量要求不超過10PPM來衡量，全國大部分地區汽柴油含硫量相當于歐盟標準或京五標準的15倍。相對而言，美國加州規制法案(CALIFORNIA CODE OF REGULATIONS，CCR)第13標題第3部分第5章2281條明確規定了柴油的含硫量要求，1993年10月1日起，任何人不得出售、供應含硫量超過500ppm的車用柴油，2006年6月起，任何人不得出售、供應含硫量超過15ppm的車用柴油。

即便是北京，雖然提出了自2013年起實施相當于歐V標準的京V標準，但是缺乏具體的執行和監督計劃，關于車用燃油和車用柴油的標準也并未及時公開，同時，標準頒布后，如何和中石油中石化等燃料生產、制造、銷售部門進行管理、協調和溝通，并沒有成熟的政策體系與之對應。

3.3　政策手段主要依賴行政命令

總體來說，我國對移動源的排放控制主要依賴于命令控制手段，管理的形式和手段比較單一，沒有形成系統的管理體系。對于移動源排放的控制，從法律層面上主要依靠《大氣污染防治法》來管理。從排放標準控制上，移動源排放要達到《大氣污染物綜合排放標準》、《空氣質量排放標準》的要求。同時，環境保護部門專門發布了針對機動車的排放標準，如《輕型機動車排氣污染物排放標準》、《車用汽油機排氣污染物排放標準》等。環保部制定了《重型車用汽油發動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法》(GB 14762-2008)、《摩托車和輕便摩托車排氣污染物排放限值及測定方法》(GB 14621-2011)、《輕型汽車污染物排放限值及測量方法》等標準對移動源排放進行限制，標準中針對不同時段、不同類型的車進行了不同的污染物排放限制規定。

表3　我國移動源排放控制政策清單

續表3

名稱頒布部門相關內容地方性法規山東省機動車排氣污染防治條例(2011)山東省人大將機動車排氣污染防治工作納入本行政區域環境保護規劃和環境保護目標責任制廣東省機動車排氣污染防治條例(2010修正)廣東省人大縣級以上環境保護主管部門對本行政區域內的機動車排氣污染防治實施統一監督管理;對新車提前執行國家階段性機動車排放標準北京市防治機動車排氣污染管理辦法(2001修正)北京市政府市、區、縣環境保護局是本市對防治機動車排放污染物實施統一監督管理的主管機關;加油站必須銷售無鉛汽油,禁止銷售含鉛汽油;建立機動車污染物排放狀況登記制度遼寧省機動車污染防治條例遼寧省人大市政府應根據機動車污染物排放總量情況,合理控制本行政區域的機動車保有量等四川省機動車排氣污染防治辦法(2013)四川省政府優先發展公共交通事業,推廣使用清潔能源機動車型;實行機動車環保檢驗合格標志管理制度天津市機動車排氣污染防治管理辦法(2012)天津市政府優先發展公共交通,鼓勵使用清潔車用能源,推廣使用節能環保車型,逐步淘汰高污染、高能耗的機動車廈門市機動車排氣污染防治條例廈門市人大鼓勵推廣使用優質車用燃油和清潔車用能源,合理布局,加快機動車天然氣加氣站、充換電站建設;加強對車用燃料品質進行監督檢查,并定期公布監督檢查結果銀川市機動車排氣污染防治條例(2011)市人大市環境保護行政主管部門對本市機動車排氣污染防治實施統一監督管理。實行機動車環保檢驗合格標志管理;建立機動車排氣污染防治網絡信息系統荊州市機動車排氣污染防治管理辦法市政府機動車污染防治從機動車生產、進口、銷售、登記、使用、年檢、維修、淘汰和燃油供應、油氣回收等環節入手,實行車油聯控臺州市機動車污染防治管理辦法(2010)市政府環境保護行政主管部門(以下簡稱環保部門)對機動車排氣污染防治工作實施統一監督管理;車實施環保分類標志管理制度;在用機動車實行排氣污染定期檢測制度

3.4　政策監管部門間不協調

從政策的實施來看，雖然機動車排放控制需要遵守相關的排放標準，但是管理的空缺和薄弱點仍然存在，“重發布輕執行”、部門間監管不協調的問題仍然比較普遍。在目前的信息公開的條件和監測能力情況下，道路交通和非道路交通是否能夠達標排放？達到的是何種標準？在《大氣污染防治法》之下，各地方政府要求移動源達標排放的規定是否均有實施細則出臺？政策落實是否有依據？

在政策執行層面，對于新生產的機動車，涉及到工信部、環保部、商務部、質檢總局等部門在市場準入、環保核準、強制性產品認證等方面的監督管理。其中，環境保護主管部門委托經公安機關進行資質認定單位，承擔機動車年檢的職責。這種委托性的規定，不但使環保部門對受托單位的約束性不強，而且受托單位之間也存在檢測程序、要求不統一的問題。更重要的是，這種年度檢測的制度明顯是針對上路機動車制定的，而對于機動車的設計過程、生產過程卻沒有任何檢測要求。

4政策建議

通過對美國移動源排放管理政策的分析，我國移動源污染控制管理應從以下方面進一步完善：

4.1　不同地區按時間分步驟提高移動源強制排放標準

從汽車生產到出廠到運營的各個階段都制定嚴格的標準，機動車生產商要對機動車在出廠之前進行檢測，即將汽車生產點的污染控制與使用中汽車排放控制結合在一起考慮，對機動車生產商和燃料供應商進行許可證的管理。根據不同地區的空氣污染狀況和經濟技術水平，進一步明確強制排放標準的時間節點。

4.2　逐步提高燃油標準，對燃油的含硫量、含氧量等技術成分做出強制規定

在清潔能源和節能規劃方案中，明確規定只有符合國家清潔燃油標準的汽車、柴油等交通工具及燃料才能在市場上銷售。在控制燃料油品質量方面，應結合移動源排放法規的要求，提高油品質量標準，如對燃油的含硫量、重金屬及有毒物質排放制定更加嚴格的標準。隨著技術進步，逐漸推廣使用傳統燃料之外的清潔燃料汽車和可再生或者可替代能源汽車。

4.3　明確不同部門間監管職責，實現機動車污染控制的精細化管理

由于移動源污染防治涉及到多個部門，如公安部門、交通管理部門、環保部門、質檢部門等。其中，環保部門進行路檢要交管部門配合才能進行，而環保定期檢測中的檢測站的管理也涉及質檢、交通和環保部門等。為更好地開展在用機動車定期檢測/維修，應出臺更具可操作的管理條例和實施細則，明確各部門分工，達到責權統一的效果。

4.4　結合經濟手段，對不同環節的利益相關方進行經濟刺激

除命令控制手段外，還應采用經濟刺激手段來控制機動車排放污染。具體建議通過稅收減免政策鼓勵機動車生產企業生產嚴于強制排放標準的車輛，鼓勵生產商主動提高機動車的燃油經濟效率；對高排放車輛(如老舊車輛)征收隨排放量增大逐步增加的排放費(稅)，促進這些車輛的更新和淘汰；在城市中心區根據排放水平實施行駛收費政策。

《環境與可持續發展》學術影響因子逼近2.000

位列環境保護部主管期刊第一名

在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第六名

據知網2014年12月16日發布的《中國學術期刊影響因子年報(自然科學與工程技術(2014版)》，我刊學術影響因子顯著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大關，為1.971，名列環境保護部主管期刊第一名。在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第6名，其中2012年位列全國第18名，2011年第29名，2010年第33名。

引用文獻格式：肖翠翠等.美國移動源污染排放管理及對我國的啟示[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：33-38.

The Vehicle Emission Management Experiment of the United States and Its Implication to China

XIAO Cuicui1YANG Shuying2

(1.Renmin University of China，School of Environmental Science，Beijing 100872；

2.Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，P. R. China，Beijing 100029，China)

Abstract：This paper introduces the vehicle emissions management policy system in the United States，analyzes the problems of vehicle pollution control that exists in China：single administrative controls，department coordination，lack of economic incentives from the dimension of technology，economy，administration，and puts forward the reform and policy recommendations to perfect vehicle pollution control system of China.

Keywords：vehicle emission；American experiment；implication

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0033-06

通訊作者：楊姝影，碩士，副研究員，主要研究方向為環境經濟政策

作者簡介：肖翠翠，博士生，主要研究方向為環境政策