我國地方政府債務(wù)風險研究從資產(chǎn)負債表角度

摘 要：以國內(nèi)外相關(guān)文獻為基礎(chǔ)，結(jié)合我國地方政府債務(wù)的內(nèi)涵，編制我國地方政府的資產(chǎn)負債表，并通過凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率、債務(wù)負擔率、KMV等的分析，對我國地方政府債務(wù)的風險進行分析，認為目前我國地方政府債務(wù)的風險很小，總體可控，并提出了改善我國地方政府債務(wù)風險的建議。

關(guān)鍵詞： 地方政府債務(wù);風險;資產(chǎn)負債表

中圖分類號：F812 ? 文獻標識碼： A ? ?文章編號：1003-7217（2015）01-0095-05

2008年以來，受美國債務(wù)問題以及歐債危機的影響，世界許多國家都實行了增發(fā)國債和擴大財政赤字為主的積極財政政策，我國也不例外。積極財政政策的實施，一方面緩解了經(jīng)濟壓力，一方面使得政府的債務(wù)不斷膨脹。國家審計署2013年12月發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元，地方政府性債務(wù)合計178908.66億元。與審計署公布的2010年底地方政府性債務(wù)余額107174.91億元比較，一年半時間地方政府性債務(wù)余額增加了66.9%。面對增長如此迅速的地方政府性債務(wù)，如何衡量地方政府債務(wù)風險，從而預(yù)防債務(wù)危機？本文試圖從資產(chǎn)負債表角度進行分析。

一、我國地方政府債務(wù)內(nèi)涵界定

2013年和2010年的國家審計署的審計結(jié)果都公布的是我國地方政府性債務(wù)余額，本文研究的是我國地方政府債務(wù)，兩者有何區(qū)別？從內(nèi)涵上看，地方政府債務(wù)是指中央政府以下的各級政府作為債務(wù)人承擔的債務(wù)。除了傳統(tǒng)的以法律或契約形成的貸款和發(fā)行的債券外，還包含了地方政府作為公共主體所應(yīng)承擔的債務(wù)。^[1]按照世界銀行經(jīng)濟學家Hana提出的政府債務(wù)矩陣分類方法，可以將地方政府債務(wù)劃分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性或有債務(wù)四類。

地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（含公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目）建設(shè)形成的債務(wù)。其中，因直接借入、拖欠形成的債務(wù)為直接債務(wù);因提供擔保形成的債務(wù)為擔保債務(wù)（不含政府雖然通過回購等信用支持擔保，但已計入融資平臺公司等債務(wù)人直接債務(wù)的部分）。

從統(tǒng)計的主體上看，地方政府債務(wù)統(tǒng)計的主體是地方政府，地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計主體細分為地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等。按照地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵進行債務(wù)分類，模糊了政府機關(guān)、部門與其下轄的事業(yè)單位、平臺公司負債的性質(zhì)界限。因此，本文選取地方政府債務(wù)這一概念來進行研究。

二、我國地方政府資產(chǎn)負債表

2007年，國家統(tǒng)計局出版了《中國資產(chǎn)負債表編制方法》。2012年，馬駿等人出版了《中國國家資產(chǎn)負債表研究》，嘗試編制了中國主權(quán)資產(chǎn)負債表。2013年，李楊等人出版了《中國國家資產(chǎn)負債表2013理論、方法與風險評估》，嘗試編制了國家資產(chǎn)負債表。結(jié)合上述三項成果，本文嘗試編制了地方政府性資產(chǎn)負債表，見表1。

表1 我國地方政府資產(chǎn)負債表

資產(chǎn)

負債

地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)（非金融企業(yè)國有資產(chǎn)和金融企業(yè)國有資產(chǎn)）

直接顯性債務(wù)（地方政府債券、地方性政府主權(quán)外債）

地方國有非經(jīng)營性資產(chǎn)（行政單位和事業(yè)單位的資產(chǎn)）

直接隱性負債（社會保障基金缺口）

地方政府所擁有的資源性資產(chǎn)（土地、森林等）

或有顯性負債（地方政府負有擔保責任的債務(wù)、地方公共部門債務(wù)）

地方政府在中央銀行的存款（財政國庫存款）

或有隱性負債（地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、地方國有企業(yè)債務(wù)） ?資料來源： Hana、李揚（2013） .

財經(jīng)理論與實踐（雙月刊）2015年第1期2015年第1期（總第193期）張子榮：我國地方政府債務(wù)風險研究從資產(chǎn)負債表角度

表1基本包含了地方政府所有的資產(chǎn)和負債，但是當?shù)胤秸媾R債務(wù)風險時，不是看資產(chǎn)總量，而是看能迅速變現(xiàn)的資產(chǎn)，即可流動性資產(chǎn)。^[2]因此，表1應(yīng)根據(jù)具體情況具體分析。首先，地方國有非經(jīng)營性資產(chǎn)（行政單位和事業(yè)單位的資產(chǎn)）是政府履行公共行政和公共事務(wù)不可缺少的資產(chǎn)，不具有變現(xiàn)性，因此從資產(chǎn)總量中剔除。其次，地方政府所擁有的資源性資產(chǎn)（土地、森林等），在我國，只能轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，不能出售所有權(quán)，因此，不能立即變現(xiàn)，應(yīng)從資產(chǎn)總量中剔除。最后，表1中，地方政府出現(xiàn)債務(wù)風險時，能迅速變現(xiàn)的資產(chǎn)只剩下地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)（非金融企業(yè)國有資產(chǎn)和金融企業(yè)國有資產(chǎn)）和地方政府在中央銀行的存款（財政國庫存款），調(diào)整后見表2。

表2 我國地方政府可流動性資產(chǎn)負債表

可流動性資產(chǎn)

負債

地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)（非金融企業(yè)國有資產(chǎn)和金融企業(yè)國有資產(chǎn)）

直接顯性債務(wù)（地方政府債券、地方性政府主權(quán)外債）

地方政府在中央銀行的存款（財政國庫存款）

直接隱性負債（社會保障基金缺口）

或有顯性負債（地方政府負有擔保責任的債務(wù)、地方公共部門債務(wù)）

或有隱性負債（地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、地方國有企業(yè)債務(wù)）

在表2的基礎(chǔ)上，參考了國家統(tǒng)計局和Wind數(shù)據(jù)，以及李楊團隊^[3]對地方政府資產(chǎn)負債的估算，再加上本文對地方政府資產(chǎn)負債的估算，我國地方政府可流動性資產(chǎn)負債的規(guī)模及具體分布，如表3所示。

（1）總體說明：本文在編制表3時，借鑒了李揚、馬駿等團隊^[4]的估算方法，李揚在其《中國國家資產(chǎn)負債表2013》一書中，專門編寫了一章，用來說明地方政府的資產(chǎn)負債并說明了估算方法，其只給出了估算方法的框架，本文借鑒了這一章的估算方法，將李揚團隊的地方政府資產(chǎn)負債估算方法具體化，編制了表3。

（2）地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)：李楊團隊估算了地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)，沈沛龍等估算了中央和地方政府擁有的國有資產(chǎn)總量與戶數(shù)，本文在李揚團隊和沈沛龍等估算的基礎(chǔ)上，借鑒他們的估算方法，查找了財政部公布的各年全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟運行情況，編制了該數(shù)據(jù)。

（3）地方政府在中央銀行的存款：根據(jù)中國人民銀行公布的2007～2013年貨幣當局資產(chǎn)負債表中的政府存款，借鑒李揚團隊的估算方法，本文編制了該數(shù)據(jù)。

（4）地方政府債券：2009年，我國正式開啟地方政府債券的發(fā)行。從路徑上看，我國先后經(jīng)歷了代發(fā)代還、自發(fā)代還、自發(fā)自還三個階段。2009、2010年財政部分別代發(fā)代還地方政府債券2000億元。2011、2012、2013年財政部分別代發(fā)代還1771億元、2211億元、2848億元，地方政府自發(fā)代還分別為229億元、289億元、652億元。2014年上海等10個省（區(qū)、市）試點自發(fā)自還地方政府債券。

（5）地方性政府主權(quán)外債：借鑒李揚團隊的估算方法，地方性政府主權(quán)外債占國家全部外債的比例均值為8%左右，假設(shè)該比例大體穩(wěn)定。本文將各年中國外債余額與該比例相乘，推算地方性政俯主權(quán)外債規(guī)模。

（6）社會保障基金缺口：根據(jù)中華人民共和國人力資源和社會保障部每年公布的人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，借鑒李揚團隊的估算方法，本文編制了該數(shù)據(jù)。

（7）地方政府融資平臺債務(wù)^[5]、地方政府負有擔保責任的債務(wù)、地方公共部門債務(wù)（不含地方政府融資平臺債務(wù)）：根據(jù)審計署2013年6月發(fā)布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》，借鑒李揚團隊的估算方法，本文編制了該數(shù)據(jù)。

（8）地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)：本文主要考慮了地方銀行金融機構(gòu)，根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會每年公布的商業(yè)銀行主要監(jiān)管指標情況表（法人），估算了該數(shù)據(jù)。

（9）地方國有企業(yè)債務(wù)：本文根據(jù)財政部公布的每年全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟運行情況，編制了該數(shù)據(jù)。

（10）數(shù)據(jù)年份的選取：因為2008年全球金融危機以來，尤其是歐債危機的發(fā)生，使得世界各國普遍關(guān)注政府債務(wù)問題，所以，本文選取了2007～2013的數(shù)據(jù)進行分析。

三、實證分析

（一）相關(guān)指標分析

本文將總資產(chǎn)分為可流動性的與不可流動性的資產(chǎn)兩種，估算了可流動性的資產(chǎn)與總負債的數(shù)值。

1.凈資產(chǎn)。

從表3可以看出，從2007～2013年，每年的凈資產(chǎn)均為正值，這表明用當年的可流動性資產(chǎn)償還當年的負債是沒有問題的，地方政府發(fā)生債務(wù)的風險很小。

2.資產(chǎn)負債率。資產(chǎn)負債率即負債總額占資產(chǎn)總額的百分比，國際上一般公認40%～60%是合理區(qū)間，根據(jù)表3估算我國地方政府的資產(chǎn)負債率，見表4。

從表4可以看出，地方政府總負債占可流動性資產(chǎn)的90%以上，占總資產(chǎn)的30%左右，且有逐年上升的趨勢，但未超過國際公認的40%～60%的合理區(qū)間，所以，地方政府債務(wù)風險整體還是可控的。

3.債務(wù)負擔率。

債務(wù)負擔率即當年債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，是國際上公認的政府債務(wù)警戒線指標，不超過60%是合理區(qū)間，見表5。

自1985年國家和地方層面分別核算GDP數(shù)據(jù)以來，地方統(tǒng)計GDP總和經(jīng)常出現(xiàn)高于全國GDP總量的局面，且超過了正常誤差范圍，因此，本文選取全國GDP數(shù)據(jù)來進行估算，見表5。從表5中可以看出，2007年以來，地方政府債務(wù)負擔率一直接近60%，2010年開始，地方政府債務(wù)負擔率超過60%，且逐年遞增。從地方政府債務(wù)負擔率角度來看，我國地方政府債務(wù)風險逐年增大。

（二）預(yù)期違約率模型（KMV模型）分析

預(yù)期違約率模型是美國的一家信用評級公司，在1997年開發(fā)的一種信用風險度量模型，國內(nèi)外不少專家學者將這一模型運用于政府債務(wù)的分析。本文也將運用這一模型對我國地方政府債務(wù)風險進行分析。

按照預(yù)期違約率模型，地方政府可流動性資產(chǎn)價值變化應(yīng)遵從如下隨機過程：

dAt/At=μdt+σAdZt ? （1）

式（1）左邊是資產(chǎn)的波動率， 其中At為t時刻政府資產(chǎn)的市場價值，右邊是資產(chǎn)本身隨著時間t變化所產(chǎn)生的波動率（μ 為可流動性資產(chǎn)瞬時增長率的期望）加上資產(chǎn)受外來沖擊（σA）所產(chǎn)生的波動率。

假設(shè)當前為0時刻，A0=A，則由式（1） 知，在T時刻時地方政府資產(chǎn)的價值為：

AT =Aexp{（μ-0.5σA2）T+σATZT}（2）

其中ZT服從標準正態(tài)分布，則政府資產(chǎn)價值服從對數(shù)正態(tài)分布。記 BT為政府債務(wù)在T時刻的價值，那么，在 T 時刻，如果 AT不小于BT，政府不發(fā)生違約; 如果 AT小于BT，政府將發(fā)生違約，其違約概率PD為：

PD=P（AT

（ μ-0.5σA2）T]/[σAT]）=N（-DD）（3）

違約距離DD為：

DD=-[ln（BT/AT）-（ μ-0.5σA2）T]/[σAT] （4）

根據(jù)式（4），要想計算DD ，就得確定地方政府資產(chǎn)、負債、期望增長率、 波動率的數(shù)值，然后根據(jù)DD，通過查找標準正態(tài)分布表，確定PD。

1.我國地方政府資產(chǎn)價值、負債的確定。

本文在計算DD時，直接將表3中的數(shù)據(jù)作為我國地方政府資產(chǎn)價值、負債的數(shù)據(jù)。

2.我國地方政府資產(chǎn)波動率的計算。根據(jù)表3，我們逐一計算各項資產(chǎn)的波動率，其中地方政府在中央銀行存款的波動率用各年度數(shù)據(jù)進行計算，地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)的波動率用年度增長率來反映，見表6。

3.我國地方政府債務(wù)違約風險評價指標估算。

根據(jù)式（4），確定DD，同時，查表確定PD，見表7。

違約距離DD是指資產(chǎn)價值偏離違約點（債務(wù)）的標準差倍數(shù)，違約距離的數(shù)額越大，違約的風險越低。從表9可以看出，2007年我國地方政府債務(wù)違約風險的概率為17.88%，隨后開始下降，當然其間有所反復(fù)，到2013年我國地方政府債務(wù)違約風險的概率為0.0165%，從2007年以來，我國地方政府債務(wù)違約風險的概率一直保持在8%以下，因此，我國地方政府債務(wù)違約風險較小。

4.考慮中央政府救助的我國地方政府債務(wù)風險。

地方政府債務(wù)的最后兜底者是中央政府，根據(jù)表7，在沒有中央政府救助的情況下，僅靠地方政府本身的資產(chǎn)和負債相抵后的違約概率，最高為2007年的17.88%，其余年份均低于8%，違約概率相對較低。因此，本文的KMV模型中未加入中央政府救助這一因素。若地方政府本身的資產(chǎn)和負債相抵后的違約概率大于某一數(shù)值，比如60%，我們就要考慮地方政府會違約，從而中央政府會救助這一因素。

四、建議

綜上所述，本文先編制了我國地方政府可流動性資產(chǎn)負債表，然后運用凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率、債務(wù)負擔率、凈資產(chǎn)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例等指標，對我國地方政府債務(wù)風險進行了分析，從相關(guān)指標上來看，我國地方政府債務(wù)風險逐年增加，但總體可控。同時，我國地方政府債務(wù)也存在一些問題。針對這些實際情況，提出以下建議。

1.理性看待我國地方政府債務(wù)規(guī)模問題。

美國的債務(wù)問題以及歐債危機的爆發(fā)，使得世界各國都普遍關(guān)注政府債務(wù)問題，我國也不例外。自從1994年財政改革以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。國家審計署公布，截至2013年6月底，我國地方政府債務(wù)規(guī)模（包括負有償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)、可能承擔一定救助責任的債務(wù)等）178908.66億元。如此巨額的地方政府債務(wù)規(guī)模，未來的風險有多大？是否會引起債務(wù)危機？本文分析了凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率、債務(wù)負擔率等指標，從發(fā)生金融危機以來（2007～2013年），我國地方政府的凈資產(chǎn)一直為正，因此，地方政府的債務(wù)風險很小。從債務(wù)負擔率上來看，最近四年我國地方政府的債務(wù)負擔率超過了60%，債務(wù)負擔率偏高了，但資產(chǎn)負債率七年均低于40%，比率處于良好位置。因此，單看地方政府債務(wù)規(guī)模是不全面的，應(yīng)該結(jié)合地方政府的資產(chǎn)看債務(wù)。KMV模型的分析也驗證了我國地方政府債務(wù)風險較小。盡管目前地方政府的債務(wù)風險很小，總體可控，但我們也應(yīng)重視地方政府的債務(wù)問題，防止其過度膨脹。

2.提高地方政府資產(chǎn)質(zhì)量。

在分析地方政府資產(chǎn)時，本文主要考慮了可流動性資產(chǎn)，包括地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)和地方政府在中央銀行的存款兩類。在這兩類資產(chǎn)中，地方國有經(jīng)營性資產(chǎn)占主體（見表3），以2013年為例，其占到了當年可流動性資產(chǎn)的96%，因此，提高地方國有企業(yè)的經(jīng)營能力十分必要。財政部公布的2013年全國國有企業(yè)財務(wù)決算情況中顯示，2013年，中央企業(yè)5.2萬戶，資產(chǎn)累計483178億元，平均每戶國有資產(chǎn)9.29億元，地方國有企業(yè)10.4萬戶，資產(chǎn)累計427860.6億元，平均每戶國有資產(chǎn)4.11億元。地方國有企業(yè)占全國國有企業(yè)總戶數(shù)的66.7%，但資產(chǎn)只占全國國有資產(chǎn)總值的47%。因此，我國應(yīng)大力提高地方政府資產(chǎn)質(zhì)量，尤其是地方國有企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量，以提高抵御風險的能力。

3.優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

按照Hana的財政風險分類方法，總負債分成四類：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債。我國地方政府這四類負債中，以或有顯性負債和或有隱性負債為主，以2013年為例（見表3），直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債在總負債中所占的比例分別為4%、6%、46%、44%，或有顯性負債和或有隱性負債占到總負債的90%。無論或有顯性負債還是或有隱性負債，都是指原有主體無法承擔的情況下，應(yīng)該由地方政府承擔的負債，因此，應(yīng)加強原有主體的監(jiān)督管理，提高其償債能力，盡量減少或有顯性和或有隱性負債在總負債中的比例。

4.完善地方政府融資體制。

我國地方政府總負債中，直接顯性負債（主要是地方政府債券）所占比例最小（4%）。地方政府債券是地方政府融資的一種手段，其所占比例最小，說明目前地方政府債券在融資手段中不是主要手段，從或有負債的比例來看，應(yīng)該是地方融資平臺公司等為主。從國際經(jīng)驗看，地方政府發(fā)債是目前各國比較推崇的地方政府融資手段，因為地方債券的發(fā)行、管理、償還等都是公開的，比如我國要經(jīng)過國務(wù)院的審批，要在公開市場進行操作，地方債券的數(shù)額也是公開可查的，而且有利于地方政府加強自己的政府信譽管理，政府信譽是地方債券的信用基礎(chǔ)。2014年，上海等10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還，總規(guī)模為1092億元，其余地區(qū)仍由財政部代發(fā)代還，總規(guī)模為2408億元。我國應(yīng)在試點的基礎(chǔ)上，逐步加大地方政府債券在地方政府融資體制中的比例^[6]。

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（責任編輯：鐵 青）

Research on Local Government Debt Risk in

China： a Balance Sheet Perspective

ZHANG Zirong

（School of Finance， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， China）

Abstract：Based on the research of the related literature at home and abroad， combining with the current situation of local government debt risk in China， this paper developed China's local government balance sheets. Through the net assets， asset liability ratio，KMV etc， this paper came to the conclusion that at present the debt risk of local government of our country is very small and puts forward the improvement suggestions of local government debt risk in China.

Key words：Local government debt; Risk; Balance sheet