托市政策改革勢在必行 實行目標價格仍有難題

劉繼廣 張守玉

摘要：近期，糧食托市收購政策改革引發高度關注。6月25日，國務院常務會議確定，在保護農民利益前提下，推動最低收購價、臨時收儲和農業補貼政策逐步向農產品目標價格制度轉變。這是我國糧食收儲政策朝著市場化回歸的重大舉措，必將更好地發揮市場的基礎作用，既保護農民利益又減少對市場的干預。

關鍵詞：托市政策 ?改革 ?農民利益

糧食托市收購包括小麥和稻谷的最低收購價政策，玉米、大豆、油菜籽的臨時收儲政策。當市場糧價較低時，國家啟動托市收購以保護農民利益和種糧積極性。近年來，托市收購的價格不斷提高，同時暴露出不少弊端。托市收購最大的問題在于扭曲了市場價格，托市收購價格持續提高使得糧價缺乏彈性，陷入大量從國外進口、國內又大量收儲的“怪圈”。糧食最低收購價格穩步提高，確實對調動農業生產者積極性、提高農民收入等具有重要的意義。但總體來看，我國實行最低價收購的主要糧食品種，其價格已呈現高于國際市場平均價格的趨勢，而大豆臨儲價更是遠高于國際市場平均價。

相比于最低收購價政策，大豆、油菜籽等品種臨時收儲政策改革的呼聲更高。大豆和油菜籽對國際市場的依賴程度高，臨時收儲政策導致國內加工和貿易企業缺乏競爭力，自給率不斷下降，產業保護的目的也難以實現。

國內外“高價差”的同時，國內糧食庫存高企，政府通過托市收購掌握了市場上的大部分糧源，過量的糧食庫存會帶來國家財政資金使用效率的低下，并且帶來資源的浪費，同時也無助于國家的糧食安全狀況的改善，更是在很大程度上影響了我國支農資金的使用效率。

現在以最低收購價和臨時收儲為重點的糧價支持政策已經到了亟待調整的重要關口。借鑒美國的目標價格補貼制度是一個較好的選擇。

1 農產品目標價格

目標價格就是由政府在市場經濟中為了公共利益或者特定群體利益而設定的一種理想價格。目標價格通常與市場價格相互獨立，互不影響，因而能夠既實現政府目標，又不扭曲市場價格。

目標價格要實現政府目標，往往需要配套實施差額補貼政策，即當市場價格低于或高于目標價格時，通過給予相關利益群體兩種差價所帶來的差額補貼。以糧食為例，政府可以從保護和調動農民種糧積極性出發，為了確保種糧農民有利可圖，在綜合考慮糧食生產成本和利潤等因素基礎上，在農民種糧前先設定糧食的目標價格，糧食收購價格主要由市場供求關系形成，政府不對糧食收購主體進行任何形式的補貼，當糧食收購市場形成的價格低于目標價格時，由政府對糧食生產者直接補貼因兩種價格形成的差額部分，保證農民基本收益;當市場價格升高導致物價總水平上漲過快時，補貼低收入群體，保障基本民生。

長期以來，美國在農業上一直實行目標價格和差額補貼政策。當糧食等大宗農產品市場價格低迷時，政府就通過增加財政預算，對農場主因市場價格低于目標價格形成的差額進行補貼。由于美國是一個農產品絕對過剩的國家，美國農業實施目標價格和差額補貼政策，主要是保障農場主的收入不因農產品市場波動而受影響。

2 建立目標價格制度要解決的問題

2004年以來，我國放開了糧食收購市場，相應地建立起價格支持政策。主要是對稻谷和小麥實行最低收購價格政策，對玉米、大豆、油菜籽、棉花等實行臨時收儲政策，可以統稱為托市收購政策。

實施多年的托市收購政策，一方面使中國糧食連續十年保持穩定增長，確保了市場有效供給和國家糧食安全。另一方面也增強了國家糧食宏觀調控能力。但是，我國一些農產品也因此出現了價格扭曲的效應，不利于糧油棉市場公平競爭，影響農業資源優化配置和統籌利用國際國內兩個市場。國內外大量的實踐證明，不管是補貼政策，還是以最低收購價、臨時收儲政策為基礎的價格支持政策，都對提高農民種糧積極性發揮了重要作用。但是，價格支持政策存在一定的負面作用：它扭曲市場、弱化競爭力、造成社會資源和效率的巨大損失，難以讓市場發揮配置資源的決定性作用。

可以看出，在我國農業領域探索建立并實施目標價格和差額補貼政策，無疑更加有助于保護農民利益，讓農民得到更多實惠;更充分地調動農民種糧積極性，保障國家糧食安全，提高國內糧食等重要農產品加工流通主體的市場競爭力;也能夠避免財政負擔過重，提高財政支農效率，降低糧食等收儲環節的腐敗風險，發揮市場在農業資源配置中決定性作用，并更好地發揮政府作用。

3 可能面臨的主要困難

今年一號文件提出了未來糧食等價格支持政策改革的方向，要逐步建立起目標價格支持政策，今年從大豆和棉花開始試點。由于一些基礎工作的長期缺位，目前我國在農業上全部實施目標價格和差額補貼政策，難度還比較大。

我們認為，我國建立和實施糧食目標價格制度存在以下難點：

3.1 價格確定難。按每個農民糧食銷售價與目標價差值進行補貼是不現實和不可能的，必然要在一定地區采集價格后得出平均市場價。但根據何時價格平均，平均后價格迅速變化了怎么辦？大宗糧食由于品種品質的差異性，價格差別很大，平均市場價確定十分困難。

3.2 實施補貼難。補貼資金從何而來？通過什么渠道補貼？如分級負擔，會出現地方財政資金落實不到位、農民利益受損、應得補貼縮水的情況。由中央財政承擔，很容易出現套取國家資金的情況。如對賣糧農民進行補貼，通過國有企業補還是民營企業補？如只通過國有企業補，糧源全部流入國有企業，民營企業收不到糧，市場競爭不公平。如賣給民營企業也能得補貼，很難監管到位，容易出現亂開收購憑證套取補貼的情況。

3.3 市場監管難。企業全部按照市場價收購，競爭會更加激烈，容易出現壓級壓價、抬級抬價擾亂市場的現象。糧食、物價、工商等部門對糧食市場監管能力、保供穩價能力必然下降。

同時，對于大宗糧食實施目標價格制度容易引起以下負面效應：一是部分種糧者“被平均”，利益受損。低于市場平均價銷售的糧食將“被平均”，加上補貼仍將低于目標

價，一半甚至更多的種糧者利益會受損。

二是財政負擔可能將成倍增長?，F行托市收購中，托市收購量僅是商品量的一部分，財政負擔是可控的。

但如實行目標價格制度，以目前形勢分析，價格下行可能是必然趨勢。國家財政需要負擔的將是全國小麥、水稻商品量的補貼，而不僅是托市量。以2012年小麥為例，全國總產量12058萬噸，總商品量5762.5萬噸，其中托市收購量2335萬噸。

三是價格波動幅度將加大，容易造成市場混亂。沒有了托市價穩定市場，糧價波動幅度將更大。同一地區糧食企業很容易達成“某種默契”，維持較低收購價，同時提高出庫價。

四是宏觀調控能力可能會降低。目前國內水稻、小麥市場保持基本穩定，主要是國有企業掌控了大部分糧源。如沒有托市政策支持，沒有托市糧作為“蓄水池”、沒有托市價作為“支撐線”和“基準線”，一旦市場發生大幅波動，平抑糧價的物質基礎只剩下各級儲備糧，國家對糧食市場的宏觀調控能力將減弱。

4 如何做好試點以減少政策風險

按照今年一號文件要求，我國先在大豆和棉花相對集中的主產區進行試點探索，然后逐步推廣。

我們可以借鑒美國經驗，并結合我國農村實際，從邏輯上說有些環節需要明確責任主體和工作流程。可考慮由國家公布合理的目標價格水平和補貼預算規模，再由農戶或新型農業經營主體，特別是農民專業合作社進行申報相關信息。在取得享受目標價格和差額補貼的資格后，由基層政府進行核實并向社會公布接受監督。同時相關主管部門應及時監測實施目標價格政策的農產品市場運行情況，并獲得當年該產品當地平均市場價格水平，再由財政部門公平地分配給相關農民，并直接打入到農民銀行賬戶。

我們認為，在目標價格政策啟動階段，需要重點做好以下工作：一要加大政策宣傳力度，提高對目標價格政策的認識，不斷地消除分歧;二要加強基層干部培訓，克服基層干部畏難情緒，提高基層管理水平，為基層開展工作配備必要的工具設備;三要加強農村反腐倡廉工作，做好農戶生產銷售相關信息工作，鼓勵農民相互監督，防范信息失真風險，對于惡意弄虛作假的要嚴懲;四要逐步建立農戶信息體系和農產品市場監測體系。

我們希望能夠通過大豆和棉花的試點，對目標價格制度推行面臨的問題和困難，摸索出解決方案和經驗，以便未來在更多品種中推廣?？梢钥闯?，目標價格政策能否成功，關鍵在于具體操作。試點地區可從簡化操作程序入手，探索便于社會監督的方法，確保政策受益者最終得實惠。

參考文獻：

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