民用機場全面預算管理存在的問題及對策建議
——基于C機場的分析

●重慶機場集團有限公司 莊攀渝

民用機場全面預算管理存在的問題及對策建議
——基于C機場的分析

●重慶機場集團有限公司 莊攀渝

民用機場作為民航運輸系統的重要組成部分，是民航運輸市場和需求之間的銜接，是國民經濟體系的一個重要分支。機場是空中門戶和對外交流的重要窗口，作為航空運輸和城市的重要基礎設施，部分機場自2004年屬地化以來，引入了科學的管理手段，將全面預算管理作為其重要管理工具。基于這一背景，本文對國外、國內預算管理的研究狀況作了整理介紹，主要以C機場集團全面預算管理為例進行研究。

全面預算管理 戰略導向 精細化管理績效評價

一、研究的背景及意義

宏觀層面來看，民用機場作為民航運輸體系的重要組成部分，是銜接民航運輸市場和需求間的紐帶。但長期以來，與市場化程度較高的其他企業相比，我國民用機場在市場經濟活動中還處于相對被動的位置。在前期管理民用機場時，市場的定義不是很明確，使得機場管理、政府管制往往出現偏差。隨著民航業的成熟和發展，市場定位日漸明確，民航局和各級地方政府對機場企業的經營管理提出了更高的要求。民用機場作為企業來講，具有風險性、服務性、經濟性的特點，因此在強調安全和服務質量的同時，也不容忽視其在國民經濟活動中經濟性的特點。黨的十八大報告明確提出發展的立足點是提高質量和效益。國家宏觀政策層面還提出：以提高經濟增長質量和效益為中心，實現經濟持續健康發展。由此可見，講求質量已成為經濟發展的關鍵。而機場要提高發展質量，又必將依托于企業自身管理能力的提升。據專家預測，到21世紀前10年左右，民用機場全球化程度增強，機場業將處在一個競爭異常激烈的宏觀環境之中。我國民用機場屬地化改革完成之后，行業競爭也日益加劇，如何實現機場向管理型企業轉型，已經得到各方的關注。

本文希望通過對機場全面預算管理問題的研究和分析，為機場經營管理質量的提升發揮作用，為機場實施科學化、精細化管理提供理論實踐基礎，最終實現機場的品質化和可持續發展。

C機場集團于2009年正式啟動全面預算管理工作，經過多年探索和實踐，全面預算管理理念得到了廣泛認同，也取得了一定的成效。雖然全面預算管理體系有效運轉達到了預期效果，但預算實施效果與全面預算中的“全面”還有一定的差距。本文主要采用了理論分析、案例分析等研究方法，對其目前面臨的現狀進行分析，闡述了其在全面預算管理方面存在的問題，運用預算管理相關理論法則、平衡計分卡等理論，有針對性地分別從精細化管理、戰略評價方案、跨界預算管理平臺、內部機制完善等方面對預算管理提出了相應的對策。

二、C機場集團全面預算管理的現狀、存在的問題及成因分析

目前，C機場面臨著巨大的財務壓力，2016年新航站區擴建工程竣工投用后，又將面臨巨大虧損。因此必須理性地看到，C機場的高速發展促進了生產規模的快速擴張，相應的軟硬件資源也在不斷擴充，在帶來資產、資源管理難度增加的同時，也將帶來前所未有的經營壓力。如果不提升經營管理水平，不向管理要效益，就是償還貸款利息都會讓C機場呼吸困難。所以，必須深度挖掘資源價值，走精細化財務管理之路，積極提升財務管理的水平，建立健全全面預算管理機制才是必然的選擇。

（一）C機場集團預算管理的特點。從實行全面預算管理以來，C機場的預算管理有以下幾個方面的特點：

1.航空性收入的收費政策受政府主導。2008年國家發展和改革委員會與民航總局通過了對民用航空收費標準的調整，但大部分航空性收費價格調整還是受宏觀政策的影響。目前采用“市場調節、政府主導相結合”的方式仍然是以政府指導價為準，航空公司和機場重新劃分了收入結構，因此這部分收入對機場的影響仍然存在。

2.長期處于虧損狀態。由于市場化需求和民航自身發展需要的加劇，除大型國際化機場外，大部分干線機場、甚至支線機場的營運規模都急需擴張，大多數機場在進行改擴建工程。建設期間，固定資產投資計劃金額巨大，資金需求便成了機場面臨的重大難題，同時，擴建工作所帶來的建設成本、大量資產投用轉固后非付現成本所帶來的壓力，導致機場長期處于虧損狀態。

3.建設資金來源單一。C機場集團具有一定的業務量，能取得一定的收益，但發展能力會受到限制，在C機場新建候機樓及跑道等重大工程項目上的投資能力缺乏，主要還是靠當地政府及民航局的支持來獲取小部分的資本金，渠道相對單一。除此之外，C機場更多是通過內部財務公司和商業銀行進行貸款。

4.預算控制依托成本控制。筆者認為，收入、費用兩個指標是衡量機場經營效益的預算指標，對于C機場集團而言，主要還是靠增收節支來實現經營效益的增長。即使機場加大市場推介和營銷力度，大力挖掘收入資源的價值不斷增加收入，也往往受國家層面的政策、地方經濟政策環境、自然災害和氣候、淡旺季等因素的影響，增長幅度很難提高。那么只有依托對成本的控制來達到最終目標的實現，因此要實現全面預算管理的目標，大多數的機場，甚至是那些處于虧損狀態下的機場，要實現經營效益的提高重點也在于控制成本。

5.實行歸口管理。C機場在財務部和責任部門之間設立一個中間環節部門—歸口管理部門，分別為人力資源部、動力能源部、機場建設部、黨群工作部。這四個費用歸口管理部門分別負責與自身相對應的歸口費用的管理，從期初的編制、審核、執行控制和最終落實情況進行跟蹤，制定相應的落實措施，最后全面預算管理委員會辦公室對這四個費用歸口部門進行總量控制與考核。

（二）C機場集團全面預算管理存在的問題

1.全面預算管理未以戰略為導向。調研發現，C機場并不是缺乏企業戰略，而是全面預算缺乏戰略導向，忽略發展規劃與年度預算的銜接。戰略目標應當是企業制定全面預算目標的指引，而預算目標的制度也必然以長遠發展的眼光和思維來考慮，否則就會缺少科學依據。機場的戰略是靠全面的預算管理轉為行動的有效工具，C機場根據外部環境和內部因素制定了適合于自己發展的戰略體系，但沒有通過有效的全面預算管理過程與戰略發展緊密結合，將目標值量化并逐級分解，來有效的分步實施和控制。C機場從以前的無戰略狀態，公司戰略目標的制定、戰略選擇與決策都流于形式，到現在轉化為建立起戰略體系是經歷了一定過程的，但要健全和完善戰略體系仍需一定時間，甚至要使預算管理與戰略目標保持高度一致，使預算目標與發展戰略不脫節，也需要不斷層層分解預算指標并嚴格執行與落實。

2.預算編制不謹慎，中期調整金額大。每年10月中旬C機場管理集團開始進行預算編制，當年12月31日前下發審批數，最終審核數一般在第二年年初通過并下發執行，只在每年的年中進行一次中期調整，原則上中期調整后，不得再做任何調整。由于編制時間不夠充分，在有限的時間內僅用于歸集整理歷史數據就會耽誤較多時間，在手工匯總情況時，沒有充分的時間對各業務部門的實際運營情況進行調研來獲取一手資料，對下年度預測缺乏分析依據來支撐。

為提高助教效果，教師應該對家長助教活動進行評價，撰寫評價心得或者案例分析，把自己的意見與助教家長進行交流，爭取與家長達成共識，讓今后的家長助教活動達到更高的水平，也為以后更好地利用家長資源做好準備，提高家園合作的質量。

特別是在編制維修費、業務費等一些非消費性支出時，由于與各部門的實際生產關系密切掛鉤，這種方法會受到設備運行能力、生產經營環境等情況變化所帶來的影響，無法科學合理地衡量在預算編制中與實際存在的偏差，從而影響預算過程后面的分析、評價以及決策導向。另外對于消費性類別的支出，如辦公費、差旅費、會議費等費用缺乏標準性的量化運算過程，此類編制方法加劇了預算指標調整的偏離度。

由于年初各業務部門在編著預算草案的時候，大都是基層人員上報預算項目，再由本部門預算管理員逐一匯總報相關歸口部門審批，最后由財務部門統一匯總平衡。實際操作過程中發現，這種方法能有效掌握各部門的實際需求，相對自上而下的編制方法也更為合理。然而基層人員接觸面窄，無法從大局出發，缺乏從內外部環境觀察事物的敏銳度，填報的項目又存在局限性，由于對預算編制方法了解不夠，C機場集團在《全面預算管理辦法》里面提到了很多預算的編制方法，如彈性預算、固定預算、概率和滾動預算等基本方法在實際操作過程中都很少涉及，預算編制的方法不靈活，過于固定，缺乏科學性、合理性。由于各種預算方法存在一定缺陷，實際應當根據不同的預算內容，分別釆用一種或多種方法并用進行預算編制。如滾動預算、彈性預算等先進的預算方法以及計算機信息化手段在實踐中的應用不足，也都會影響預算管理的時效性。

在預算編制過程中還普遍存在這種情況：一方面是在預算編制時，業務部門往往會上報過高預算費用，多報費用多留空間，使用時寬打窄用，為在最終績效考核時能遠遠低于預算值；另一方面，上報的預算費用在有余度的情況下，認為剩余項目會在下一年的審批過程中被減掉，就形成了年底“突擊花錢”的狀況，不但未能給單位節約而且造成了資源的巨大浪費。這種不切實際的預算目標，失去了本質的意義，導致企業短視行為。

3.執行偏離度大，預算外項目控制不嚴。C機場集團在每月10日前會對每個業務部門的預算執行情況進行匯總，從各部門執行的情況來看其執行進度較預算進度滯后，執行情況與預算目標的差異在年終激增，年底實際匯總數與全年預算數偏離度在年底集中體現，或者出現某些項目嚴重超出預算的情況，影響總體目標的實現。特別是“維修費”項目，對于C機場此類公眾型基礎設施來說，每年的維修費預算數都是上千萬元。而對于業務部門來說，都是以事后控制為主，很多時候只關注整體數，忽略每個項目的實際發生額，認為只要當年所有費用不超出預算即可，這樣就會出現內部項目自我調劑的現象，預算管理較為粗放。

對于預算外項目，也缺少控制。雖然C機場集團在《全面預算管理辦法》和《資金審批權限辦法》里面對預算外項目的申請、實施審批都做了規定，但在實際執行過程中，多數業務部門對預算外項目重視度不夠，這種例外審批已成常態，較為泛濫，超出預算的費用則通過重新做預算外項目報告的形式來申請并予以報銷，起不到真正意義上的控制作用。

4.執行分析流于形式，缺乏閉環的動態管理。由于預算管理的工具還不夠先進，還停留在用EXCEL匯總建立臺賬的階段，C機場集團公司財務部每月對各業務部門進行預算執行情況分析，將年初數與實際完成數進行比較，用實際完成百分比來直觀體現各部門的完成情況。

即便這樣，預算分析還是容易流于形式，主要表現在：預算分析采用的是預算數據與實際執行數相對比，以完成率和文字說明相結合的方式，各部門一般到年底才開始重視，也不能夠清晰地發現其反映和存在的問題，沒有結合實際業務去發現問題，也就無從查找原因和提出可行性建議，在年末甚至出現“突擊花錢”的現象，沒有相關規定程序約束，唯有逐步建立動態的預算管理體系，實時分析，動態監控，監督預算執行進度。而現有的預算分析僅限于財務預算里面對數據完成率的對比，缺少預算執行部門的相互聯動，對問題的成因分析缺失、沒有相應和及時優化的改進方案以及后期數據的追蹤與反饋等。目前，除資產管理信息系統以外，其它都處于線下預算管理階段，即通過手工、office軟件等輔助工具收集、傳遞預算信息，匯總預算數據，完成預算整個編報、分析、控制等預算管理活動。

5.績效評價考核流程、預算考核體系有待改進。C機場集團績效考核體系采用的是經營管理人員年度考核與企業經營績效考核相結合的原則，實現績效考核辦法與民航局考核辦法掛鉤；績效考核結果與集團公司領導的考核結果掛鉤；經營管理人員基薪與集團公司領導的基薪掛鉤。由集團公司人力資源部根據年度經營績效考核結果，兌現高級管理人員的績效年薪并提出對高級管理人員的任免、獎懲及培訓等建議方案，同時對有突出貢獻的成員企業進行專項獎勵。

目前C機場集團公司的戰略績效執行考核指標體系是較為合理的，但是，瑕不掩瑜，在肯定其具有一定激勵約束作用的同時，還應該看到，在個別考核指標的設置、考核流程、績效評價管理上仍存在著一些有待改進的問題：如指標體系沒有充分體現企業內在成長動力；指標體系沒有充分反映出機場自身的績效個性；評價方法的操作細節有待明確等。

6.對業務預算、資本預算和籌資預算重視不夠。C機場集團的預算管理主要以財務預算中的成本費用為控制點，缺乏全面的業務預算，并且資本預算和籌資預算只停留在年初和中期調整進行編制的階段，在整個過程中關注很少，所以預算管理的范圍很狹窄。同時從實行的情況來看，由于處于傳統的預算管理階段，在預算科目的設置上大多都是依靠財務會計科目作為預算項目分類，缺少具有管理意義的預算科目表。但其實全面預算涉及的有財務管理指標，也有非財務指標，需要類似于旅客吞吐量、旅客滿意度、安全指標等一些量化的業務指標來衡量。

7.各歸口部門之間信息溝通不暢。雖然C機場實行了歸口管理，預算組織體系搭建了歸口管理的環節，但預算管理的有效實施還需要完善更有效的責任體系，而不是流于形式。在考核指標的設置上沒有細化的具體評價標準，只是考核總金額。經過調研，C機場各歸口部門主要是對歸口費用編制、執行時進行審批，大部份歸口部門認為只要總量不超，就沒有在過程中嚴格控制的必要，C機場各部門在執行過程中信息傳遞不及時，缺失動態的臺賬，心中無數，預算松弛，幾乎都依靠業務部門在財務部門報賬時的反應，各部門利益沖突無法協調，作為事后項被動的接受，沒有相應的數據支撐和臺賬對歸口費用預算的執行過程進行及時、動態的監控，將管控壓力轉移到財務部門，對歸口費用缺乏過程分析，不能及時分析原因、跟蹤執行效果和采取應對措施。

（三）問題成因分析。根據機場產業運營特性與生產特點，結合民航運輸業和機場系統分析，將影響C機場全面預算管理的成因分成三方面，即外部的宏觀影響因素、中觀的行業影響因素以及微觀的內部影響因素。中層和外層是間接影響因素、內層是直接影響因素。

1.宏觀因素。宏觀影響因素指主要從機場的宏觀經濟大環境、政府政策性支持等方面對機場所處的外部環境進行分析。機場作為國民經濟基礎設施，公益性服務性設施，民航運輸業的政策環境、經濟發展的需求和狀況、生產要素的供給等外部環境因素都將對機場效益產生影響，進而對機場全面預算管理工作產生影響。這些外部因素會間接影響民航運輸業各部門實施全面預算管理的過程，宏觀環境會影響機場的運營，最終對機場效率效益產生影響。因此在實施全面預算編制時，宏觀因素必須被考慮在內，同時也是假設的基本前提。

2.中觀因素。中觀影響因素主要指類似于自身發展戰略、運營水平等間接因素，即使公司制定了戰略，未將戰略與全面預算有效結合，也會影響機場的運營，從而應當成為全面預算管理的考慮因素。

C機場的管理工作采用全面預算管理的思路必然是將戰略管理、經營目標與企業經濟活動有效地結合在一起，使長短期預算與規劃目標相統一，把企業的戰略目標融入生產全過程進行量化和固化，全員參與其中，并整合一定時期內的資源、財務資料和非財務資料，經科學的管理方法對資源優化分配和利用，從大局出發做出符合企業戰略目標的、有價值的行為導向，正確指引企業的決策者做出能帶來經濟效益和價值的合理決策來提升企業的經營管理水平。

3.微觀因素。微觀影響因素主要指機場的管理模式、機場自身資源和發展能力、考核評價體系等對全面預算管理產生直接影響的因素。其中機場管理模式主要是機場的非航管理模式和運營管理模式等。如機場商業資源的挖掘和黃金產能的釋放到一定程度后，憑借通過增加租金、特許經營費等非航空性收入來提升效益的空間是有限的。從評價體系來看，筆者認為機場的可持續發展不僅依靠運營的經濟效益，更多的是依靠機場的基礎設施建設、經營模式轉變及服務質量提升等。當機場基礎設施落后、飛行區容量飽和時，即使財務指標表現優異，也不能促進機場長期可持續發展。

三、C機場集團全面預算管理的對策及建議

機場是空中門戶和對外交流的重要窗口，作為航空運輸和城市的重要基礎設施，是綜合交通運輸體系的重要組成部分。國內也正處于航空業發展的高峰期，各機場企業之間競爭的壓力持續增大，同時作為國有企業來說又是我國經濟發展的重要力量，在全國經濟發展方式轉變的大趨勢下，調整管理結構，創新發展模式，探索如何有效地將全面預算管理與引導企業轉變發展方式、提升發展質量、全面增強可持續發展能力和服務經濟社會的能力結合起來是當今需研究的命題。筆者認為，全面預算的過程仍然需要不斷改進，因此，針對C機場全面預算管理面臨的問題，從以下幾方面提出對策建議。

（一）以精細化財務管理助推預算管理。精細化財務管理與全面預算管理是相互聯系、相互促進的。全面預算管理的本質就是對企業戰略目標進行分解、細化和落實的過程，它將企業的各個環節進行流程精確的細分和執行，是讓企業的戰略規劃能有效貫徹到每個環節并發揮作用的過程，同時也是提升企業整體執行能力的一種途徑。而精細化財務管理作為企業最核心的管理思維，能更好的服務于全面預算管理，科學的全面預算管理必然有高效的財務管理。

因此，精細化的財務管理可以貫徹戰略目標轉換為執行力，從而解決全面預算未以戰略為導向、以及執行力不夠等問題，同時精細化核算方式帶來的更明細的臺賬為下一周期的預算編制、預算分析、預算調整提供了更可靠的數據支撐。在確立了以精細化管理助推預算管理這一目標后，從財務管理工作的特點出發，以期通過全面開展細化業務單元核算這一具體手段，合理配置資源和完善業務流程，拓展公司全面預算管理的廣度和深度，幫助公司發現經營短板，聚焦核心競爭力，深度挖掘資源價值，控制企業經營風險，促進財務目標全面落地，最終實現企業價值的最大化。

（二）以戰略為導向，對接預算管理的績效評價方案。從當今戰略管理和預算管理兩者的關系來看，戰略管理是規劃性的綱領，預算管理是具體的方式方法，兩者應該是相互聯系、相互促進又相互依存的關系。因此，一方面為避免企業盲目追求短期盈利行為，另一方面為保障預算管理實施偏離度，對全面預算管理的執行進行事后控制和結果評價反饋，則都需要符合完善戰略發展的績效考核體系來不斷控制和修正偏差。

平衡計分卡（BSC）的核心是將績效評價與戰略管理相結合，把長期戰略目標分解為具體多樣的、科學可行的、相互平衡的、有因果聯系的業績評價體系，借助和運用了平衡計分卡設計考核指標的思路，對接民航局《考核辦法》指標體系，保障在科學合理的情況下進行修正，以機場管理公司特殊的機構屬性為出發點，結合集團戰略和企業發展的需要，分模塊設計出關鍵性績效考核指標，對考核指標重新設計，對其權重實施動態調整。

筆者認為，原財務類和經營計劃類考核指標從指標設計和權重分配上較為側重企業的盈利能力，弱化了對企業發展能力的考核。新設計考核指標綜合考慮當前效益和未來發展能力，將指標分為效益性指標和成長性指標，并合理分配權重比例，能更好地體現發展與效益并重的思路。

（三）打造大數據環境下的全面預算管理平臺。企業面臨紛繁復雜的環境及市場變化，企業發展戰略和經營計劃的調整，必然對企業在管理會計方面提出新的要求。傳統的手工分析和靜態研究方法造成預算信息的生成和傳遞不對稱，己無法適應迅速發展的市場需要，C機場集團在預算分析和執行中更是缺乏動態系統支持平臺，導致整個環節信息溝通不暢。因此，面對企業動態復雜的經營環境，各類信息和資源的整合缺乏系統性和整體性，全面的預算管理必然需要動態的系統來進行支撐，應該用動態管理的理念和方法整合信息資料來適時處理出現的新情況、新問題。全面預算管理的核心思維又是利用實時監控的基本手段來實現其動態靈活性的管理，通過實行高效率的動態處理方法，實時傳遞信息并及時調整和控制，最終完成從編制、執行、分析、調整和評價循環的閉環管理過程。

近幾年，C機場集團對SAP軟件的應用處于十分有限的階段，主要應用的是財務管理模塊。C機場集團的會計人員在該模塊下資產負債的權衡、會計賬目的規劃和處理、會計報表的制作方面已經非常熟悉。但從SAP的主要模塊來看，固定資產模塊僅處于賬務核算和分析階段，固定資產實物NC管理系統，與SAP無法對接，兩套系統無法做到賬實相對應；工資管理、采購、庫存等也都是盲區，僅依靠財務模塊的數據來進行結果控制。

企業在大數據環境下，利用現有的SAP系統來打造跨界系統平臺，嘗試搭建高效的大數據與預算管理相集成滲透的平臺，打破系統界限，實現預算管理的靈活性和動態性。采用項目管理中的閉環管理思路，加入預算項目計劃、預算能力計劃、資源管理、結果分析等；建立資產管理、服務、采購倉儲等業務模塊，在各類業務預算和財務預算之間建立多維模型，實現邏輯化的預算模式；對接人力資源管理、企業績效管理等，將流程和數據聯系起來，以提供一種通用的業務視圖，有助于發揮公司數據的價值，通過提高企業的協作性幫助企業向績效驅動型轉化，在強大的信息技術支撐下，最大化地挖掘各環節中預算數據的內在價值，實時進行深度分析，構建預算管理為統領的管理支持系統，為管理決策提供更有價值的預算信息。

這樣的預算管理就具有全面的信息數據支撐，既維護了預算的剛性和嚴肅性，在制度的硬約束條件下，使全面預算管理的權威性和執行力得到內部“法律保障”，利用現代信息技術平臺科學合理的進行全面預算管理的信息交換，又能在預算執行過程中快速適應外部大數據環境的變化和所處環境的不確定性，選擇最有利的資源配置方案，有較強的動態調整適應能力，減少經營決策的盲目性，規避短期行為并降低風險，提高企業的可持續發展能力。

（四）建立內部預算審計機制。預算管理審計機制是針對C機場集團預算管理全過程的審計，不僅限于財務預算、業務預算、資本預算本身，還包括相應的職能部門、管理流程、決策資源等，審查評價預算管理機能的效率、效果性，促進提高預算管理素質和水平。C機場集團可由內部審計監察部作為內部審計機構來推行內部預算管理審計，獨立于全面預算管理委員會，客觀、公正地參與預算管理全過程的審計，對預算執行效果進行監督和評價，對企業預算管理過程中存在的問題、預算執行結果進行定期或不定期審計，發現問題和弊端，維護預算的嚴肅性。內部審計可借助全面預算管理平臺，通過IT系統進行固化，實時監督，幫助決策層改善企業經營。■

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