公路收費政策變化對高速公路建設的財務影響

●中海網絡科技股份有限公司王 勤 張 周 張 征

公路收費政策變化對高速公路建設的財務影響

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我國高速公路收費政策使公路發展擺脫了資金不足的束縛，彌補了財政資金的不足并發揮了社會融資作用，縮短了路網形成時間，為我國經濟發展提供了良好的交通保障。根據我國《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》的最新要求，本文從財務視角討論了公路收費政策的變化對高速公路建設的影響，并從收費模式、方式、期限、成本和資金來源等方面提出了若干有針對性的對策。

高速公路 公路收費政策 收費公路管理條例 公路通行費

“要想富，先修路”，我國經過1981年的 《國家干線公路網 （試行方案）》、1992年的 《國道主干線系統規劃》、2004年發布的 《國家高速公路網規劃》，形成了高速公路骨架布局和公路網中最高層次的公路通道，總規模8.5萬公里，目前有18個新增的城鎮人口在20萬以上的城市和29個地級行政中心未實現與國家高速公路相連接。2013年發布第四個國家級干線公路網規劃，即 《國家公路網規劃 (2013年－2030年)》(以下簡稱《規劃》)，路網總投資將達到4.7萬億元人民幣，高速公路規模增加到11.8萬公里。計劃高速公路連接所有地級行政中心及城鎮人口超過20萬的中等及以上城市。

按照《規劃》，2013年－2030年國家公路的建設規模毋庸置疑，建設和維護的資金需求也會屢創新高。公路收費政策使公路發展擺脫了資金不足的束縛，彌補了財政資金的不足并發揮了社會融資作用，縮短了路網形成時間。實踐證明，收費公路的建設與發展是符合我國國情的，是我國公路投融資領域的政策創新。2015年7月21日，交通運輸部發布《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》（以下簡稱 《征求意見稿》）征求意見，修訂思路是為了規范公路收費行為，保護收費公路使用者、投資者、債權人、經營管理者的合法權益，促進公路事業的可持續發展。

一、《收費公路管理條例》實施的現狀

（一）全國公路收費政策的形成過程

1.1984年至1992年，公路收費政策的推行階段。修建高速公路耗資巨大，加之我國國家財政能力不足，因此向外借款就成為了國家公路建設的必然政策選擇。1984年實施“借款修路、收費還貸”的政策，彌補了公路建設投資財政資金不足的缺憾，促進了我國公路建設快速發展；1988年我國發布《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》，公路收費還貸行為有了第一個法規依據。我國高速公路建設起步于1984年，最早開工的是沈大高速公路，1988年全國最早完工的上海滬嘉高速公路總投資1.5億元，全長20.5公里，與1988年上海市地方財政收入153.54萬元相比，上海市地方財政收入與上海滬嘉高速公路總投資相差10倍，財政收入無法支撐高速公路建設，因此這也是目前大多數地方政府向銀行借款，然后通過收費償還貸款，即還貸性收費公路的起源。

2．1992年至2004年，公路收費政策的發展階段。除財政投入以外，地方政府進行了銀行借款、國際借款、BOT和PPP等多種融資方式創新，1992年公路收費政策突破靠貸款籌資、管理運營交通一家承擔的局面，開始發展多渠道籌資、多主體管理與運營收費公路的探索。1997年《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經營收費公路，在籌資、管理和運營方面開始實現多元化發展，公路收費的“貸款修路，收費還貸”模式得到了法律層面的支持。

3．2004年至今，公路收費政策的細化調整階段。2004年《收費公路管理條例》要求政府還貸公路、經營性公路的最長收費期限要進一步明確。收費公路的收費期限屆滿，地方政府必須終止收費公路的收費站運營等收費活動，收費政策得到進一步細化，收費范圍、期限得到了明確規定。

（二）《收費公路管理條例》征求意見稿的變化。《征求意見稿》的修訂理念是“用路者付費、差別化負擔”，重點解決提升服務效率、保障養護資金穩定來源、使收費公路政策可持續發展和規范化管理問題。《征求意見稿》計劃調整公路收費期限，償債期按實際償清債務所需的時間確定，收費公路項目的經營期結束后地方政府要重新核定收費標準，實行養護管理收費。就公路體系發展模式而言，《征求意見稿》確立了“收費”和“收稅”兩者長期并行，不規定固定的收費期限，按照用收費償還債務的原則以實際償債期為準。

（三）高速公路建設的運輸需求將穩定增長。我國高速公路建設才起步，經濟大發展對運輸的需求將穩定持續增長，突出表現為高速公路總量不足，經濟需求要求加快建設。目前有18個新增的城鎮人口在20萬以上的城市和29個地級行政中心未實現與國家高速公路相連接，城鎮人口超過20萬的中等城市中，只有60%有高速公路連接。數字顯示，目前我國公路密度是每平方公里為42公里，新疆、四川、內蒙古、貴州、青海等是每百平方公里公路分布里程較低的省份，總體而言遠遠落后于發達國家，例如日本的305公里和德國的130公里。

（四）項目建設資金的需求規模依然龐大。高速公路是使用周期長、技術標準高、投資巨大的基礎性設施，資金需求規模巨大，同時，高速公路建設成本逐年快速增加，籌資需求快速提升。如1990年通車的沈大高速總里程348公里，總造價為72億，每公里造價為2069萬元；1996年通車的滬寧高速總里程274公里，總造價為83.7億，每公里造價為3055萬元；2002年通車的京珠高速湖北段總里程339公里，總造價為122.6億，每公里造價為3617萬元；2011年通車的德昌高速總里程205.5公里，總造價為98.8786億，每公里造價為4812萬元。2014年7月8日，世界銀行行長金墉表示，發展中國家對基礎設施建設的資金需求，最少的估計也在1萬億美元左右，其中我國貸款規模達到600億美元，如果再加上私營部門或其它渠道的資金，總金額在1500億美元左右。此外，我國收費公路債務風險處于總體可控狀態，整體上債務在繼續有效償還，2014年通行費收入具備足夠的還息能力，可用于償債的資金大于還息需求并還本535.5億元。

（五）收費公路收支缺口越來越大。2014年底全國收費公路里程為16.26萬公里，政府還貸公路、經營性公路分別占64.0%和36.0%，累計建設投資總額為6.14萬億元，債務余額為3.85萬億元。如表1所示，2010年-2014年之間全國收費公路的收支缺口不斷拉大，2010年全國收費公路通行費收入超過支出32億元，但是從2011年開始，全國收費公路通行費收入始終低于支出，出現收不抵支的現象，且兩者差額逐年增加，并于2014年達到最高的1571億元。主要原因是2011年到 2014年之間高速公路每公里債務余額增長29.4%，債務規模擴大，導致還本付息支出大幅增加，但是每公里通行費收入卻下降4%，出現了債務“越還越多”，收入“越收越少”的狀況，很難在現行收費期限內清償項目建設形成的債務。收費標準長期不變也是原因之一。此外，高速公路建設成本、高速公路工程造價和高速公路養護費用等的快速上升是新增債務的重要原因。

表1 2010-2014全國收費公路通行費收支對比 （單位：億元）

二、《收費公路政策》修改對高速公路的影響：基于財務角度

（一）高速公路收費期限的變化。2010年至2013年以來，全國收費公路還本付息支出占當年車輛通行費收入的比例從60.62%提高至86.2%，也意味著2013年每收取10元的通行費，就有8.62元用于償還銀行的本金和利息。未來，我國高速公路仍要持續發展，高額債務問題仍會持續。《征求意見稿》計劃調整公路收費期限，比如擬用“按實際償清債務所需的時間確定”的規定替換 “政府還貸公路最長不得超過20年”的規定；擬用特許經營高速公路經營期限一般不超過30年的規定替換經營性公路最長不得超過25年的規定，還確立“用路者付費，差別化負擔”的原則兼顧保障不同用路群體利益。

（二）高速公路收費模式的變化。《征求意見稿》修訂的思想是按照用路者付費進行地方政府的收費改革，要求地方政府性公路建設投資債務的風險可控，鼓勵社會資本投資共同承擔公路建設投資，在整個公路投資建設的全過程均要加強政府監管。收費公路的投資債務、通行費收支等信息定期公開，公路建設、養護、管理采取“收稅”與“收費”并行的方式，實現“用路者付費，差別化負擔”，提供可自由選擇的差異化公路通行服務，例如占公路總里程97%左右的普通公路采取向車輛普遍征稅的方式，提供普遍交通服務，而占總里程3%左右的高速收費公路擬征收車輛通行費并提供高效率通行服務。

（三）高速公路收費方式的變化。ETC(Electronic Toll Collection)不停車收費系統是世界上最先進的路橋收費方式，每車收費的平均時間由14秒降低到2秒-3秒，因此ETC車道相當于人工收費車道工作效率的5倍，在不間斷的收費通道設計中其通行能力是人工收費通道的5到10倍，一輛車停車、收費、放行的時間約減少10秒，1000輛車就可以節約兩個小時。《關于開展全國高速公路電子不停車收費聯網工作的通知》要求在2015年底前，全國所有省區市基本實現ETC聯網，非現金支付使用率達到20%；主線收費站ETC覆蓋率達到100%，ETC用戶數量達到2000萬 (含非現金支付卡用戶)，同時，使用ETC卡的車輛在高速收費站收費總金額給于優惠5%，降低行人出行成本。

（四）高速公路收費成本的影響。與傳統人工收費模式相比，高速公路ETC不停車收費對收費的財務影響分為以下方面：一是初期的ETC聯網及其后臺體系的建設需要投入大量資金，這將在很大程度上影響到企業的資金流；二是ETC不停車收費意味著收費將會從線下轉向線上，減少現金管理成本，降低人工與服務成本約20%；三是2014年底全國開始優化高速公路主線收費站設置地點與設置數量提高車輛通行效率，由736個減少至696.5個，下降5.4%，可節約近87%的收費站擴建費用；四是ETC會減少車輛的減速、停止、加速等的速度變化數量，車輛燃油消耗平均降低20%，二氧化碳排放減少約50%，一氧化碳減少約70%。

（五）高速公路資金來源模式的變化。高速公路作為基礎設施，國家一直提倡“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。我國公路建設投融資仍需推行多元化、多渠道由中央政府、地方政府、銀行、外資和民營企業等構成的高速公路建設投融資體系，要求“盤活存量、用好增量”，保障高速公路資金的大量投入。盤活存量是用“統一舉債、統一收費、統一還款”的規定替換《條例》中“統一貸款、統一還款”的規定；用好增量是統借統還的主體由省級交通主管部門升級為各個省、自治區、直轄市人民政府，由地方政府自行進行高速公路建設的資金籌集、財務風險控制的政策制度。

（六）高速公路建設的成本穩定增加。高速公路工程的成本構成主要包括建筑工程、安裝工程、設備購置費及其他費用，例如材料費用占到40-50%，高速公路征地拆遷費用、通訊監控等交通設施費用也占有很大比重。因公路等級、所處地域、地形的差異等，高速公路的造價差異較大。全國高速公路平均造價從2011年的每公里5067萬元快速上升到2013年的9082萬元，我國高速公路平均每公里造價不一，在一般平原微丘區為3000萬元左右，在山區為4000萬元左右。以平臨高速為例，造價3228萬元/公里，其中建筑工程費用占比74%，安裝工程費用占5%。對公路建設企業，以北新路橋為例，其成本中人工費用占比 15%、材料費占比53%、機械使用費占比15%。

全國公路建設的施工人數常年約280萬人，施工高峰期達到400萬人，對經濟增長有巨大的促進作用。如建設期的投資需求拉動效應表現為，1000公里的高速公路建設直接形成約100萬噸鋼材、900萬噸水泥、80萬噸瀝青的消費需求；公路系統的規劃、設計、運營及維護等部門提供就業崗位表現為，1000公里的高速公路建設為社會直接提供130萬個就業崗位、間接提供150萬個就業崗位。高速公路投入使用后，對國民經濟各部門運行、消除社會貧困、促進老少邊窮地區發展有重要作用。■

1.交通運輸部公路局.2015.《2014年全國收費公路統計公報》解讀.交通運輸部網站。

2.交通運輸部.2015.收費公路管理條例（修訂征求意見稿）。

3.李亢.2010.從分散到統一：澳大利亞公私伙伴關系制度及啟示[J].理論月刊，1。

（本欄目責任編輯：范紅玉）