加快實施自由貿易區戰略

李光輝

黨的十八大提出要加快實施自由貿易區戰略，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要加快自由貿易區建設。這都對我國自由貿易區建設提出了更高要求，加快推進高標準自由貿易區網絡建設，已成為我國實現“兩個百年戰略目標”的重要戰略舉措。

我國自由貿易區建設面臨的新形勢和新要求

我國從2002年11月與東盟簽署第一個自由貿易協定以來，目前已簽署并實施的有10個，正在商建的有6個。這些協定的簽署對我國經濟發展、對外開放起到了積極的推動作用。但與美歐等發達國家相比，我國的自由貿易區建設還處于規模小、標準低、作用小的狀態。因此，新形勢下必須加快推進高標準的自由貿易區建設。

區域經濟一體化進程加快，我國自由貿易區戰略面臨新競爭。進入20世紀九十年代以來，在多邊貿易體制進展緩慢的情況下，以美國等為主的發達國家，加快推進自由貿易區戰略步伐，區域經濟一體化快速發展。據世貿組織統計，截至2014年6月15日，向其通報并生效的區域貿易協定共有379個，絕大多數是近10年左右出現的，其中自由貿易協定約占90%。同時，美歐等主要經濟體構建了范圍更廣的排他市場，對我國實施面向全球的自由貿易區戰略形成挑戰，特別是對我國積極推動的10+3、中日韓等自由貿易區建設起到了阻礙作用，使我國推進與周邊國家的自由貿易區建設面臨更加復雜的環境及新的競爭。面對新形勢，要求我國必須順應新的發展形勢，加快推進自由貿易區網絡建設，否則會失去發展主動權，處于被動局面。特別是我國周邊復雜的政治經濟形勢，需要以自由貿易區為紐帶，與周邊國家建立更緊密的聯系，營造有利于我國發展的周邊環境。

國際貿易投資規則面臨重構，我國自由貿易區需爭取更多主動權。美歐等主要發達經濟體通過積極推進跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）、服務貿易協定（TISA）等談判進程，重構國際貿易投資規則，提出許多21世紀新議題，如在環境、勞工、競爭中立、知識產權、政府采購等方面提出更高標準，以期占領未來國際競爭制高點，為未來經貿、投資的發展“樹標桿、定規矩”。重構國際經貿規則對拓展我國外部空間形成較大壓力，但也要求我國積極參與國際重大自貿區談判，進一步融入國際規則體系，爭取更多規則制定的主動權。

構建開放型經濟新體制，我國自由貿易區引領作用亟待增強。10多年來，我國自貿區建設促進了與自貿伙伴貿易和投資增長，實現了與自貿伙伴的互利雙贏。但我國自貿伙伴數量相對較少，與世界主要經濟體尚未建立自貿關系，我國自由貿易區建設對我國經濟發展的推動作用尚未充分發揮。這就要求進一步加快實施面向全球的高標準自由貿易區網絡建設，實施更加積極的自由貿易區戰略，爭取與主要經濟體開展自由貿易區建設，更好地發揮自由貿易區對開放型經濟的引領作用。

國內改革進入新時期，自由貿易區需承擔更大責任。目前我國自貿區開放水平與規則標準還不高，重點行業降稅空間較小，主要服務貿易領域難以降低準入門檻和實施負面清單，投資也未完全實現準入前國民待遇，而且在談判中基本不涉及競爭中立、政府采購、環境、勞工等“新議題”。從我國經濟發展全局考慮，建設高標準的自貿區符合我國長遠利益，自貿區建設的開放性決定其應更多承擔促進國內改革的重要任務，使我國更好地融入全球經濟一體化，占據更多主動。

加快自由貿易區建設存在的困難

產業開放面臨較大壓力。進一步推進貨物貿易與服務自由化，會對我國部分相對弱勢產業造成一定沖擊。農業將面臨來自澳大利亞、新西蘭等農業強國的競爭壓力，高端制造業將面臨來自日本、韓國的競爭，服務業可能面臨來自日本、韓國、新加坡乃至印度等國的競爭。在國外產業沖擊之下，國內競爭力較弱的這些產業部門可能會出現經營困難，甚至破產等問題。

規則層面面臨現實挑戰。當前在區域全面經濟合作伙伴關系（RCEP）和中日韓自貿區等談判中，一些國家提出了新的規則，比如要求服務貿易采用負面清單列表方式;要求給予投資準入前國民待遇;要求采用更高的知識產權保護標準等。我國要接受這些規則和標準面臨許多現實壓力，一方面許多法律法規需要調整，許多行政成本會因此增加;另一方面這些調整可能帶來的經濟安全風險有待全面評估，這也導致了一些協定談判因為這些規則層面的因素而陷入困境。

國內協調存在諸多困難。隨著中日韓自貿區和RCEP談判的啟動，我國面臨的自貿區談判成員正由單一國家轉向多個國家，但我國產業攻防利益各不相同，單純依靠商務部協調難度很大。同時，許多談判對象國提出了更高的貨物和服務自由化水平要求，以及談判一些21世紀新議題的新要求，進一步增加了當前自貿區談判的協調難度。

產業損害應對體系尚不完善。我國自貿區產業損害應對體系尚不完善，對重點產業發展的跟蹤、監測、預警水平還有待提高，對企業轉型升級的支持力度仍然不夠。而且，我國尚未建立貿易調整援助制度，對于受開放沖擊的企業、工人和農民的援助方式較少，援助力度不足，影響了產業界對自貿區建設的積極性。

完善的風險防控體系尚未建立。目前針對放寬外資準入，我國已將國家安全審查納入外商投資項目管理體系，但尚未建立系統、完善的風險防控體系，在提高自貿區開放水平方面還存在很多顧慮。

加快實施自由貿易區戰略的對策建議

進一步加快實施自貿區戰略頂層設計。要從國家層面制定清晰的自貿區戰略，設立高級別的自貿區管理機構—國家自貿區談判領導小組，自上而下全盤統籌自貿區談判與后續建設工作。建議從法律層面對自貿區談判工作進行規范，逐步建立公平、公正、公開和合規的政策體系。

加快推進自貿區全球布局。推動中韓、中日韓、中澳、中海合會、RCEP、中斯等現有自貿區談判取得實質性突破。盡快啟動中印、孟中印緬、中蒙等自貿區談判，在條件成熟時加入TPP協定，加快構建亞太自貿區。結合“一帶一路”建設，穩步推動與中亞、非洲、拉美等發展中國家以及加拿大、歐盟、歐亞經濟聯盟等主要經濟體的自貿區建設。打造中國-東盟自貿區升級版，不斷提升已建成自貿區的合作水平。擴大兩岸三地開放合作，提升兩岸三地一體化水平，推動臺港澳更深層次參與區域經濟合作。

積極穩妥擴大產業開放。探索建立綜合指標體系，就建立自貿區對各產業的具體影響進行綜合評估。完善產業損害應對體系，做好自貿區對產業損害的評估和預警工作，有序有度地保護國內產業安全。建立符合我國國情的貿易調整援助制度，對自貿區下因貿易或產業轉移而遭受利益損失的產業、企業、工人或農民實施技術支持、咨詢服務、信息指導、市場開發、稅收優惠以及融資幫助等援助手段，消除國內利益相關者對自貿區建設的疑慮和阻力。

全面謀劃于我國有利的標準體系。我國亟需提前設計符合我國總體和長遠利益的標準作為預案，尤其是在政府采購、知識產權、環境保護、競爭政策和勞工等議題上，應聯合東盟、印度等國，推動在東亞地區形成有利于我國產業發展的自貿協定規則體系。

完善有利于國內體制機制創新的自貿區保障體系。加強相關部委內部體制機制配套改革，進一步轉變職能，簡政放權。強化相關部委、行業協調機制，完善信息溝通渠道，改進決策方法，提高決策效率。建立安全與監管機制，組建跨部委的常設性國家安全審查機構，對涉及包括外商直接與間接投資等在內的相關事項進行安全審查。引入聯合研究機構，就實施自貿區對我國經濟和相關產業發展、產品價格、就業、利潤、生產等產生的影響進行全面評估。（作者為商務部國際貿易經濟合作研究院副院長）endprint