執法監督：亟須加強制度建設

袁雪石

黨的十八屆三中、四中全會對加強行政執法監督提出了明確要求，行政執法層級監督作為政府內部監督的重要方式之一，亟須加強全國統一的制度建設。

行政執法層級監督有明確的憲法和法律依據

憲法第89條和第108條分別規定了國務院和地方各級人民政府的層級監督權限。憲法第89條規定，國務院有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章;改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。憲法第108條規定：“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。”國務院和地方各級人民政府的有關組織法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律的相關條文再次重申或者細化了上述規定。

黨中央、國務院一直高度重視行政執法層級監督

1993年，時任國務委員、國務院秘書長的羅干同志在第二次全國政府法制工作會議上指出，要逐步完善行政機關內部的監督制度，主要是各級政府對其所屬部門、上級政府對下級政府的監督制度。1999年，行政執法層級監督第一次出現在國務院文件中。《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕28號）規定：“要切實加強行政系統內部的層級監督，強化上級政府對下級政府、政府對所屬各部門的監督，及時發現和糾正行政機關違法的或者不當的行政行為。要把上級行政機關的監督同監察、審計等專項監督結合起來。”此后，《國務院關于印發<全面推進依法行政實施綱要>的通知》（國發〔2004〕10號）、《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》（國辦發〔2005〕37號）、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔2008〕17號）、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）對此相繼作出了明確規定，尤其是國辦發〔2005〕37號文對梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任、建立健全行政執法評議考核機制、認真落實行政執法責任進行了規定，基本勾勒出了行政執法層級監督的制度雛形，并逐漸衍生為當前的重要改革舉措—權力清單制度、責任清單制度。

黨的十八屆三中、四中全會決定進一步提出了明確的要求，規定：完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象。完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。

行政執法層級監督具有比較優勢，但還沒有充分發揮作用

目前，行政執法還存在執法不嚴、執法不公、執法不文明、執法不規范、選擇性執法、不作為、亂作為、“吃拿卡要”、以權謀私、貪贓枉法等問題，這些問題表明加強對行政執法行為的監督非常必要。

在規范和改善行政執法行為方面，行政執法層級監督具有比較優勢。對行政執法行為的監督，除了外部的人大監督、民主監督、司法監督、社會監督等外，政府內部目前主要是行政復議監督、行政監察監督和審計監督。行政復議主要是依當事人申請糾正違法或不當的具體行政行為，行政監察主要針對公務人員的違法違紀行為，審計主要針對被審計單位在財政收支等方面的違法行為。除了這三種監督方式之外，還有上級政府對下級政府、政府對其所屬內部的行政執法層級監督。這種監督方式的監督范圍廣泛，不僅監督事前行為，而且也監督事中、事后行為，在快速處理、事前預防、專業管理、制度改善等方面具有優勢，能有效填補行政復議、行政監察、審計三種監督方式無法覆蓋的領域，比如，行政執法不作為、已經立案但即將作出錯誤行政執法決定的執法行為等。

黨的十八屆四中全會決定提出要建立“嚴密的法治監督體系”，目前的行政執法層級監督的制度建設與這一要求還有較大差距，主要體現在：一是憲法和有關法律規定比較原則，沒有明確行政執法層級監督實施主體及其職責，如何加強與監察、審計、檢察等監督方式的配合，還需要進一步研究;二是行政執法層級監督的范圍、措施、程序、法律效力、法律責任等在實踐中形成幾種模式，理論界研究也不多。

近些年已經積累了大量的行政執法層級監督實踐經驗

據初步統計，截至2014年底，各地方和部門制定出臺行政執法監督方面的地方性法規18部、地方政府規章59部、部門規章7部，不少地方和部門在規范行政執法的地方立法中設專章明確了行政執法監督的內容。總結起來，主要有以下做法：

一是行政執法人員亮證執法。行政執法人員必須具備有關條件，取得行政執法證件，持證上崗、亮證執法，這是行政處罰法的明確規定。據初步統計，全國有30個省、自治區、直轄市共制定行政執法人員資格管理規定56部，其中，地方性法規8部，地方政府規章37部，天津、河北、內蒙古等23個省、自治區、直轄市對行政執法證件管理作出專門規定。

二是行政執法程序監督。執法程序是實現對行政執法行為事中監督的重要手段。近些年，稅務、海關、公安等部門借助信息化系統推廣標準化執法，將行政執法程序和行政執法監督合二為一，取得了較好的成效。

三是規范行政執法裁量權。據初步統計，湖南、重慶、福州等13個地方制定了規范行政裁量權的規章，北京等17個省、自治區、直轄市，石家莊等30個較大的市政府制定了規范行政裁量權的規范性文件，遼寧、河南、四川、江西等在全省建立了行政處罰裁量基準。

四是行政執法案卷評查。各地方開展行政執法案卷評查已經有了一段時間，最長的已有二十年，積累了相當多的實踐經驗，行政執法建議書制度、行政執法崗位責任制度、行政執法責令整改制度、匯編典型案件評查制度等被實踐證明行之有效。

五是行政執法信息公開。2014年，《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）明確要求要公開行政處罰文書。近期，商務部、國家發展改革委分別公布了經營者集中和反壟斷價格執法方面的行政處罰文書，社會反響很好。

六是重大行政執法行為備案。一些地方對行政處罰法、行政許可法做了細化規定，出臺了一些規章，比如，《遼寧省重大行政處罰備案審查規定》《山西省重大行政處罰決定備案辦法》《青海省重大行政處罰決定備案辦法》等。

此外，地方和部門在實踐中還推行重大行政執法決定法制審核、行政執法主體資格審核公告、行政執法評議考核、行政執法情況報告、行政執法情況檢查、行政執法舉報投訴制度等，這些都值得進一步總結、提煉。

（作者單位：國務院法制辦公室政府法制協調司）endprint