托底型治理：“131”物業服務保障模式的實踐探索

針對近年來基層社會治理中業主、業委會、物業公司間出現的復雜情況和問題，上海市閘北區臨汾路街道黨工委、辦事處推出了由一個業委會工作站和政策法規、審計審價、矛盾調解三個工作室組成，并輔以一個街道層面的社區物業保障服務中心的“1+3+1”物業服務保障模式。實踐表明，該模式有效緩解了小區物業管理上的矛盾與沖突，提高了基層社會治理的有效性和針對性，受到居民群眾的交口稱贊。

物業服務保障;托底型治理;創新社會治理

近年來，上海市閘北區臨汾路街道黨工委、辦事處針對基層社會治理中業主、業委會、物業公司三者間出現的新情況新問題，推出了以“1+3+1”為架構的物業服務保障模式，通過政府購買服務的形式，成立了一個業委會工作站和三個工作室（政策法規工作室、審計審價工作室、矛盾調解工作室），率先設立了一個街道層面的社區物業保障服務中心，大大緩解了小區物業管理上的矛盾與沖突，進一步引領社會化的專業主體融入社會治理，提高了基層社會治理的有效性和針對性，受到居民群眾的交口稱贊。

一、臨汾路街道“131”物業服務保障模式的興起與發展

臨汾路街道“131”模式的出現不是偶然現象，而是市場經濟發展對于政府在基層社會治理中的角色定位提出了新的呼喚，是社會變遷對政府轉型提出的必然要求，也是臨汾路街道順應居民群眾的訴求不斷推進基層社會治理創新的結果。

（一）業主的維權意識不斷增強，呼喚著基層社會治理的創新。隨著社區的發展，居民希望對所居住小區的房屋維修、保潔、保綠、保安等管理事項有知情權、參與權，希望自己在小區中的合法權益能夠得到很好的保護，這已經成為一種普遍趨勢。順應這種趨勢，臨汾路街道黨工委、辦事處認為很有必要在業主的維權、業委會的職能發揮、物業公司的運營管理等方面提供專業層面的政策、法律支撐，主要是通過政府購買服務的方式為居民搭建一個權威性的排憂解難的平臺，幫助居民合法有序地維護自身的權益，提供第三方專業性的服務，促進居民小區中各類治理主體的健康發展。

（二）物業矛盾逐漸成為社區治理中的突出問題，需要新的治理模式予以應對。隨著住房商品化的推進，物業企業、業委會、業主各方之間的矛盾呈現多發性、復雜性等特點。業主想用最少的錢享受最好的服務，物業公司追求企業利潤最大化，由此引發的物業管理問題紛繁復雜，牽涉其中的各方都有強烈的維權追責、矛盾調解需求。臨汾路街道黨工委在群眾路線教育實踐活動中梳理出的居民提出的各類意見建議，有70%以上的問題都與小區的物業管理有關。群眾反映強烈的問題，就是政府應當發揮作用的落腳點所在，“131”模式是臨汾路街道基于這樣一種認識，在基層社會治理方面所進行的一種探索。

（三）小區管理出現市場失靈的現象，迫切需要創新治理機制。近年來，隨著上海市最低工資標準的逐年提高，物業服務公司運作成本不斷攀升，不少物業企業入不敷出，物業公司拋盤現象頻頻發生，特別是對于老舊小微的小區情況更為嚴重，臨汾社區就曾出現過小區物業撤離而沒有物業管理的真空地帶，居民生活不便，影響社區和諧穩定。在這種情況下，政府必須要通過有限托底機制解決小區物業應急管理的問題，同時積極推進居民自治管理模式。“131”模式中的臨汾社區物業服務保障中心就這樣應運而生。

二、臨汾路街道“131”物業服務保障模式的運作與成效

“131”模式主要是針對居民區不斷出現的與物業管理有關的突出問題而創建的，主要包括：“1”即業委會工作站，“3”即政策法規工作室、審計審價工作室、矛盾調解工作室，“1”即社區物業保障服務中心。整個體系的運作，體現了轉型時期面對基層群眾日常生活中出現的新問題，政府在基層社會治理中的角色重塑，是基層社會治理的一種新探索。

（一）“131”物業服務保障模式的運作特點。第一，創設化解社區物業管理矛盾的“社會化載體”——業委會工作站。工作站的主要職能是協助街道物業辦指導小區業委會的組建和換屆;指導有需求的小區業委會選聘物業服務企業;為小區業委會成員及物業服務企業提供相關政策、法律法規等專業知識的培訓;參與指導協調業委會、業主與物業服務企業的三方關系;接受業委會委托，指導、監督、審核物業服務企業資金使用運作情況等等。第二，引進維護業主權益的“專業化力量”——三個工作室。臨汾路街道根據實際情況成立了三個工作室，即“政策法規工作室、審計審價工作室、矛盾調解工作室”，分別聘請三種不同的專業化力量，承擔相關的任務。一是法規政策工作室，聘請相關專家和律師，為業主、業委會、物業公司提供政策、法律法規方面的咨詢服務;針對小區物業綜合管理中碰到的疑難問題，提供權威性專業性的指導意見;參與重大疑難問題的研討、協調、制定解決方案;為臨汾社區內有需要的組織提供與小區物業綜合管理相關的法律法規、政策等方面專業培訓。二是審計審價工作室，聘請專業審計人員指導業委會規范使用維修資金;指導業委會根據小區實際需求確定物業服務企業收費等級;小區廣告、停車費收益的合理分配;對小區專有部分需要維修、更新、改造項目工程的預決算提供審計服務。三是矛盾調解工作室，由區司法局委派專職人民調解員和物業管理領域的專業律師，主要對臨汾社區內的物業管理糾紛情況及矛盾動態進行排查，著力解決物業管理與服務過程中發生的重大矛盾糾紛，有針對性地組織開展物業管理糾紛預防和調解工作，受理和調解業主、業主委員會、物業服務企業三者之間的糾紛。第三，構建小區物業應急管理的“市場化平臺”——社區物業服務保障中心。物業服務保障中心的主要職能是接受街道物業辦的派單對物業企業拋盤的小區實行托底保障，確保小區過渡至重新選聘物業企業;對臨汾社區實行自治管理的小區進行托底保障，負責解決維修基金賬目管理、停車費發票的出具、日常維修養護;對臨汾社區進行“酬金制”管理的小區，提供“四保”專業團隊，并指導業委會與專業團隊簽訂相關服務合約;接受街道物業辦的派單，解決臨汾社區涉及物業管理的突發事件、應急維修項目;承接社區內業主、業委會、物業公司的相關物業管理范圍的訴求任務，費用由訴求單位支付。

（二）“131”物業服務保障模式的實際成效。臨汾路街道“131”模式通過一個時期的運行，在指導業委會換屆、協助業主維權、物業管理應急事件的托底保障、提供政策法規咨詢、參與物業矛盾調解等方面發揮了積極作用，為居民自治提供了有力支撐，受到了居民的歡迎，取得了明顯的成效。第一，成為小區業委會自治管理的助手。臨汾路街道于2008年成立了業委會工作站，探索業委會工作有效運行的方式方法，尋找維護業主和物業公司合法權益的各類途徑，引導業主正確行使權力和履行義務，積極推進和諧社區建設。工作站成立之初，社區物業矛盾還不像今天這么復雜，隨著社區的發展，物業管理矛盾越來越突出。2011年修訂通過的上海市住宅物業管理規定，要求街道協調和處理轄區內物業管理綜合事務和糾紛，指導業主大會、業主委員會的組建和日常運作。此時，積累了不少經驗的業委會工作站已經發展為一個有獨立法人資格的社會組織，以項目化的形式承接政府購買的服務，于是順理成章地成為了配合街道做好小區業委會自治管理和協調物業矛盾的助手。目前，工作站每年接受各類項目任務約120多個，深受社區內業委會組織的歡迎。第二，成為物業公司規范運行的推手。小區維修、改造和更新過程中，工程報價和結算問題由于專業性強、涉及資金量大，常常成為業主和物業矛盾的焦點。雙方各執一詞的局面中，“131”模式的專業化人才儲備便有了用武之地。汾西路某小區涼亭被大火燒毀，需要進行重修。起初按照物業公司的預算需要6萬多元的維修費用，業主委員會對這筆預算表示懷疑，但又拿不出權威性的預算標準，雙方為此糾纏不清，于是向“131”平臺求助，經過審計審價工作室專業審計人員的核定，最終經費定在3萬元左右，雙方均表示認可，涼亭很快又煥然一新。“131”模式提供服務的專業和中立立場贏得了各方當事人的尊重。社會組織參與物業服務，更靈活，也更有效率。“131”模式這個平臺開始接到越來越多業主和物業公司的訴求，請求指導他們如何合理定價、合理收費、合理使用維修資金等等，在物業服務規范運行的過程中扮演了“推手”的角色。第三，成為廣大業主合法維權的幫手。十多年前，陽曲路某小區的20-24號樓搬來一批動遷住戶，他們住下來后，發現沒有享受到和小區其他居民樓一樣的物業服務。一次次申請公共設施養護后，居民們發現這幾棟樓竟然連維修基金都沒有。居民們求助“131”平臺時稱，當年從舊房子遷出時，他們與動遷企業簽訂了一份“街坊協議”，協議規定，開發商要按照建筑總面積造價的千分之二支付維修基金。由于維修基金不直接落到各家賬戶，很多人對這條協議沒有關注。后來居民們多次與動遷企業溝通，始終沒有得到回應。街道物業辦和業委會工作站找到了政策法規工作室的知名律師咨詢，律師支招說：“協議有效，去找到落款單位交涉，如果協商不下，再由他出面打官司。”法律專家這么一說，工作站工作人員就有底氣了，按律師的指導找到落款單位，一番溝通后，對方最終同意支付欠款，把100多萬資金打入該小區的維修基金里。維修資金的歸集管理牽動每一位業主的心，事關小區業主的切身利益，“131”模式中的政策法規工作室就是業主合法維權的幫手。通過“131”這個平臺的幫助，至今已成功解決多起小區歷年拖欠的整修工程費用、維修基金的歸集等重大矛盾，在業主間的知名度也日漸提升。第四，成為政府托底物業保障的抓手。臨汾路街道很早就開始引導出現物業拋盤的老舊小微小區進行自治管理。場中路某小區由于物業公司經營虧本突然拋盤不管，遭遇物業管理上的真空狀態。小區業委會在“131”平臺的指導幫助下開展小區物業服務的自治管理，關于保安、保潔、保綠等基本公共服務，在征得居民同意的前提下，收取相應的費用，到市場上聘請能夠提供服務的相關人員進駐小區進行管理，有關支出成本等及時向居民公示，同時將電梯維保、保修、垃圾清運等專業項目通過進行外包，取得了理想的效果。在這樣的自治管理過程中，“131”模式中的“物業服務保障中心”起了很大的作用，除了承接物業管理真空狀態下的物業服務托底保障外，許多專業項目可以通過物業服務保障中心對外承包，同時自治管理中的瓶頸問題：如維修資金的分攤、提供停車費發票等，也可以通過物業服務保障中心解決。在不斷完善的實踐中，保障中心服務功能也正在向有效解決住宅小區綜合管理中存在的難點問題拓展，如由于自然災害造成的樹木倒塌、房屋遭損等等應急維修問題，均可由“中心”快速解決。

三、臨汾路街道“131”物業服務保障模式的啟示與思考

臨汾路街道“131”模式扎根于當下深刻變遷的社會結構之中，回應了基層群眾的訴求，進一步回答了轉型時期如何更好地加強基層社會治理，讓老百姓過上安寧幸福的生活的問題，提出了基層政府在社會治理中的準確定位和作用機制問題，不失為有益的探索，也帶來了許多啟示。

（一）基層政府在社會治理中要把服務理念的提升放在首要位置。理念推動一切，理念高于一切。政府全部的目的在于民眾的幸福，此外政府沒有別的目的。“131”模式抓住了小區居民生活中的主要矛盾和突出問題，能夠予以體制機制的創新。這樣一種理念，反映了對于老百姓切身利益的一種責任擔當，與中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨完全一致，體現了馬克思主義政黨的本質要求。

（二）基層政府在社會治理中要把握好自身角色的準確定位。政府該做什么，政府不該做什么，這是執政治國的一個重大問題，既不能大包大攬，也不能聽之任之。“131”模式所蘊含的托底型治理是一種創新，有效避免了前面兩種管理的不足。將重心放在居民自治解決不好的問題，放在市場也無法解決的問題，放在居民矛盾最集中的問題，極大地提高了社區治理的針對性、有效性，促進了居民生活質量的改善，又避免了政府有限資源的浪費，同時激發了社會與市場的積極性。“131”模式所體現的對于基層政府在社會治理中準確的角色定位，正是體現了中央對社會治理創新升級的要求。

（三）基層政府在社會治理中要發揮好法治、自治和市場的作用。社會的發展，對基層政府社會治理提出了很高的要求，基層政府在社會治理中的組織架構、體制機制以及治理能力如何跟上現代治理的要求，如何更加公平、更加有效地滿足群眾的需要，是基層政府面對的又一個問題。“131”模式中，政府在進行有限托底保障的前提下，要依托法治的力量，充分鼓勵居民自治，并引進專業的第三方機構，通過政府購買服務的方式為居民提供科學合理、公平有效的服務，確保了這種公共服務能夠持久地進行下去。無論是從組織架構還是體制機制來說，這都體現了社會治理體系現代化的基本要求，在促進基層社會治理能力現代化的道路上邁進了一步。

執筆：楊景明