“失獨老人”法律保障機制研究

“失獨老人”法律保障機制研究*

*衡陽市社科規劃項目——衡陽市“失獨家庭”保障機制研究(項目編號：2014B(Ⅱ)018)。

譚和平1向宇2

1.衡陽師范學院法學院，湖南衡陽421002；

2.衡陽師范學院南岳學院，湖南衡陽421002

摘要：“計劃生育”政策推行三十多年后，不少家庭形成了“四二一”的家庭結構。多種因素導致獨生子女生命健康權受到嚴重威脅，必將帶來失獨家庭數量增加的可能性。“失獨老人”逐漸形成新的社會群體，已經成為了嚴重的社會問題，而現階段有關失獨老人權益保障的立法又處于滯后狀態。基于失獨家庭產生的特殊歷史背景，國家應盡快出臺相關法律，建立并完善政府監護制度，確保失獨老人最基本的生存權。

關鍵詞：失獨老人；政府監護；法制保障

中圖分類號：D922.182.3

作者簡介：譚和平(1968-)，男，漢族，湖南祁東人，法學博士，衡陽師范學院法學院，副教授，主要從事民商法與國際法研究；向宇，衡陽師范學院南岳學院法律系。

失獨老人的通常解釋是，因為家中唯一的子女不幸離世，這樣的家庭被稱為“失獨家庭”，而家中的老人即被稱為“失獨老人”。那么何為老年人呢？按照國際規定，65周歲以上的人確定為老年；在中國，60周歲以上的公民為老年人。那么是否可以結合上述理解，將失獨老人定義為，因各種原因而導致家庭唯一的子女失去、年滿60周歲以上的老年人呢？嚴格意義上講，失獨老人是指老年喪子、且喪失生育能力的人。因此，那些盡管年滿60周歲以上，但依然有生育能力的人不是通常所說的失獨老人。

一、失獨老人的成因

(一)生命安全隱患的存在

現實生活中，生命安全隱患是造成大量獨生子女非正常死亡的重要原因。通常，造成獨生子女非正常死亡的生命安全隱患主要有：疾病死亡和非疾病死亡兩大類。至于這兩類原因至死的人數比率，沒有一個權威的數據可查。有人指出：因病導致死亡的獨生子女人數接近總死亡人數的一半，非因疾病因素致人死亡的略高于獨生子女死亡人數所占的比例的一半。在非疾病因素致人死亡的獨生子女人群中，大約有2/5的人死于交通事故，1/5左右的人死于溺水，僅次于前兩者的因素是“自殺”。此外，突發性的自然災害也是導致獨生子女非正常死亡的重要原因。主要原因是：中小學生對自然災害的預警能力比較低，一旦遇到地震、滑坡、泥石流等破壞性極強的自然災害時，他們逃生的可能性很小。[1]但從2015年8月12日到13日山東省政協社法委針對“失獨家庭”問題對日照市的調研數據來看。截至2015年7月底，日照全市計劃生育獨生子女死亡家庭共計748戶。這一統計口徑僅限于母親年滿49周歲以上。導致獨生子女死亡主要情況是：45.33%源于交通事故，6.78%源于溺水。綜合社會各項信息及資料來看，我們認為：交通事故、溺水、自殺及重大病癥是導致獨生子女意外死亡的主要原因。

(二)制度的負面效應

在有著“多子多福”傳統觀念的中國社會，人們生育后代的理念是：兒孫滿堂。從內心講，很少有人心甘情愿地只生一個娃。可以說，現在的獨生子女家庭，大部分是政策、法律強制的結果。此外，由于計劃生育政策的實施，目前中國15歲至30歲的獨生子女總人數約為1.9億，這一年齡段的年死亡率為萬分之四，按此推論，每年將新產生7.6萬個失獨家庭和大約15萬失獨老人，目前我國失獨家庭至少已超百萬，失獨老人已經超過200萬。[2]因此，從一定意義上來說，失獨是計劃生育制度實施過程中出現的負面效應。由于以上等多種原因，獨生子女家庭的風險性急劇增加。人口學家穆光宗曾經在談及獨生子女家庭時得出了“獨生子女家庭本質上是風險家庭”的結論。[3]因為，獨生子女在因各種原因導致死亡時，獨生子女家庭就必然面臨“失獨家庭”的境地。

二、“失獨老人”權益保障方面存在的法律問題

(一)缺乏專門的立法保障

目前，我國針對“失獨老人”的救濟問題并沒有相關的立法。僅有的依據就是民政部參照“三無”老人的指示。而這是難以保障“失獨老人”的合法權益的。畢竟，失獨老人不是三無老人。“失獨老人”作為社會龐大的弱勢群體，得不到任何法律上的重視，這是一種很不正常的社會現象。沒有法律上的認可，就說明國家、政府或者說國民沒有真正地重視這一重大社會問題。因為，法律是反映國家意志的。面對“失獨老人”權利屢受侵害、生活困難難以為繼、晚年無處安身等問題，我們必須對其進行幫扶，保障他們特殊的權利。因此，國家應該制定一部專門的立法，最低限度也應該在《計劃生育法》或《老年人權益保護法》中制訂出幾個專門針對失獨老人的法律條款。這樣以來，每當失獨老人的權益受到侵害時，其權利救濟才可能“有法可依”，“失獨老人”的基本權利才能得到真正的保障。同時，在已存在的《計劃生育法》、《老年人權益保障法》當中，應當再次明確健康權的雙重概念，體現出心理健康對“失獨老人”的重要性,并規定具體構建保證心理健康的制度模式，使失獨救助工作盡可能的起到最佳的實際作用。

(二)老年人監護制度不夠健全

監護權是一個民事法律概念。從我國《民法通則》和《婚姻法》內容可知，監護權主要適用于子女和父母之間、配偶之間以及其他親屬之間的法律關系。雖然我國老年人權益保護法中引入了老年人監護制度，融入了“維護生活正常化”與“尊重自我決定權”的新理念，在一定范圍內彌補了《民法通則》對老年人監護制度規定的空白。但目前的法律規定僅建構了一個老年人監護制度的框架，仍缺乏具體的、可操作性的規則。這種老年人監護制度依然不能解決“失獨老人”的監護問題。我們不妨分析一下個中原因。對于“失獨老人”來說，在失去子女的情況下，依照法律的規定，其監護人就只能是配偶、孫子女、兄弟姐妹。通常情況下配偶之間年齡相差不大，兄弟姐妹之間的年齡一般也相差在5歲的年齡段之間。因此，這些老人之間根本談不上相互監護，更何況該年齡段的老人中不少人根本就沒有配偶或兄弟姐妹了。同時，真正意義上的失獨老人根本就沒有孫子女、外孫子女可言。因此，現有的老年人監護制度其實是建立在有監護人可供選擇的前提之下的，對“失獨老人”來說根本起不到監護或保護的作用。

(三)法律規定的對象和內容不明確

我國雖然頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，但是“失獨老人”這一特殊群體的法律地位并沒有在該法中得到很好的體現。針對社會各界對失獨老人的關注和越來越高的呼聲，民政部門對“失獨老人”提出了物質救助意見：鑒于目前還沒有一個明確的標準，失獨老人可以參照三無老人的標準。但畢竟“三無老人”與失獨老人有著本質上的區別。《人口與計劃生育法》雖然為保障失獨群體的合法權益提供了法律依據，但是我們依然沒有看到與失獨群體權益保護密切相關的法律出臺。該法的立法者已經注意到了因計劃生育的實施而導致的“失獨家庭”問題。但是，此類法律條文的規定太過籠統，特別是“由地方人民政府給予必要的幫助”這樣的規定并沒有詳細說明，缺乏一定的可操作性，并且因為其具有較大的彈性而缺少強制性。至此，我們不禁要問：“必要”的標準是什么？“幫助”的范圍是什么？是否涵蓋醫療、養老、精神慰藉等方面的“幫助”？這一系列的問題急需解決。

三、完善“失獨老人”法制保障的建議

(一)完善失獨老人政府監護的立法

我國《老年人權益保障法》第23條規定：“城市的老年人、無勞動能力、無生活來源、無贍養人和撫養人的，或者其贍養人和撫養人確無贍養能力或者撫養能力的，由當地人民政府予以救濟。”從該項法律規范可以看出，政府有對貧困老年人生活救濟的義務。但我國目前的社會救助僅限于物質救助，離西方發達國家建立的政府監護制度還相距甚遠。長期以來，政府對弱勢群體的救助和保護往往被視為道德義務。如今，在西方發達國家已經廣泛建立起政府監護制度，監護的對象已經從未成年人擴展到社會弱勢群體。政府承擔起特定情形下對弱者的監護責任，對公民權利予以特別保障，是社會保障制度的改革舉措，具有重大的社會現實意義。因此，我國應在未來的《社會救助法》或《老年人權益保護法》中增加政府監護的規范，建立起失獨老人的政府監護制度，將失獨老人的政府監護納入行政救助的范疇，以使失獨老人政府監護制度的實行有法可依。通過制定政府監護規范，可以強化政府對失獨老人的保護意識，明確政府監護機構的責任，使政府監護真正落到實處。[5]

(二)明確老年人被贍養權的執法主體

我國對老年人履行社會保障義務的主體為各地方政府，同時還有老齡工作委員會，負責貫徹執行黨和政府有關老齡工作的方針政策，管理推動各部門做好老齡工作，但是具體參與到老年人生活當中的主要是政府和民政部門，而履行照顧義務的只有養老機構。為了能真正地使失獨老人過上幸福的晚年，政府應承擔起法定監護人的角色，而承擔具體照顧義務的養老機構則具有委托監護的法律地位。當委托監護人沒有履行其應盡義務時，作為法定政府人的政府有權撤銷委托監護，并對委托監護人提起監護之訴。當然提起監護之訴的主體可以是縣級政府民政部門、或養老機構所在地的村委會或居委會。這樣就不會出現法律規定僅僅是一紙空文、各機構互相推矮職責的現象。也有學者建議建立“失獨老人”專門事務所，將散亂的老年人工作機構統一起來,并且認為這是落實法律的最有效途徑。

(三)加強《人口與計劃生育法》對“失獨老人”的保護

《人口與計劃生育法》作為專門為人口與計劃生育工作制定的法律，其立法目的一方面是為了推行計劃生育工作，另一方面也是為了在推行計劃生育工作的同時，維護公民的合法權益。“失獨老人”這一群體作為伴隨計劃生育，特別是獨生子女政策所產生的一類特殊人群，其合法權益的保護也是計劃生育工作的重點，理應由《人口與計劃生育法》進行保護。在現行的《人口與計劃生育法》中，雖然規定了對于“失獨老人”的家庭，應當由地方政府“給予必要的幫助”，但十分明顯，這樣的條款規定太過籠統，缺乏可執行性。在筆者看來，應該在《人口與計劃生育法》中加強對獨生子女死亡家庭的扶助性規定，明確對其經濟補助的標準，加強對其養老、醫療等方面的照顧。

[參考文獻]

[1]侯秀麗，王保慶.我國失獨現狀的分析與思考[J].湖南師范大學社會科學學報，2014(03)：92-103.

[2]方曙光.社會支持理論視域下失獨老人的社會生活重建[J].國家行政學院學報，2013(04)：104-108.

[3]穆光宗.獨生子女家庭本質上是風險家庭[M].人口研究,2004(28)：33-37.

[4]Mitch Moxley.中國老人、獨生子女自殺率上升[EB/OL].http：//qnck.cyol.com/content/2011-02/25/content_4206401.htm.

[5]刑鴻飛，孫海濤.論欠缺行為能力成年人的政府監護[J].南京大學學報，2011(5)：150-157.