南沙島礁開發中的保護管理芻議

南沙島礁開發中的保護管理芻議*

*課題《日本的海洋立法對我國南海戰略的啟示》系列論文之一(HNSK(Z)13-37)。

王婧

三亞學院法學院，海南三亞572000

摘要：南沙群島的島礁保護問題常引起世人的關注。因南沙群島有著獨特的地理位置及歷史沿革，這使其與其他島礁相比更具有不尋常的價值，對其保護與管理更彰顯特殊性及戰略意義。正視南沙群島島礁開發中所面臨的問題，合理利用我國的法律、政策以及經濟優勢確保島礁資源的安全仍需認真思考。

關鍵詞：南沙島礁；保護管理

中圖分類號：P208;P74

作者簡介：王婧，女，三亞學院法學院，講師，研究方向：法學理論，國際法。

一、南沙群島的概況

(一)地理概況

南沙群島是南海諸島中位置最南、島嶼數目最多、散布范圍最廣的珊瑚礁群，位于北緯3°40'至11°55'，東經109°33'至117°50'。北起雄南灘，南至曾母暗沙，東至海里馬灘，西到萬安灘，南北長500多海里，東西寬400多海里，水域面積約82萬平方公里，約占中國南海傳統海域面積的五分之二。周邊自西、南、東依次毗鄰越南、印度尼西亞、馬來西亞、文萊和菲律賓。

南沙群島及附近海域是中國唯一一個位于珊瑚礁核心分布區的海域，有230多個島嶼、礁灘和沙洲，是島礁最多的一組群島。其中有11個島嶼，5個沙洲，20個礁是露出水面的。太平、南威、中業、馬歡島是其中較重要的島嶼。

(二)歷史沿革

早在公元前2世紀的漢武帝時代，中國人民就先后發現了西沙群島和南沙群島，并陸續來到這兩個群島辛勤勞作。唐宋以后中國人民繼續在西沙群島和南沙群島生活并以捕撈為生。有史籍記載：“唐貞元五年(公元789年)以瓊為督府……，外有千里長沙、萬里石塘?！遍L沙即為西沙群島，石塘為南沙群島，當時已歸入我國版圖。明清時代，中國政府將西沙群島和南沙群島劃歸廣東省瓊洲府管轄。①20世紀三四十年代，西沙群島和南沙群島一度為外國列強侵占，中國在抗日戰爭勝利后收復西沙群島和南沙群島，直到今天，南沙群島中最大的太平島仍由中國臺灣方面駐軍把守。1959年3月，中國海南行政區在西沙永興島設立“西、南、中沙群島辦事處”；1988年海南建省，西沙、中沙、南沙群島隸屬海南省；2012年6月，國務院正式批準，撤銷西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，建立地級三沙市，政府駐西沙永興島。長期以來，中國軍隊、漁民及科學工作者對南沙群島及其附近海域的巡邏、漁業生產和考察活動從未間斷。

二、南沙群島的地緣價值

1968年—1969年，美國海洋地質學家埃默里發表報告指出南海海上油氣資源遠景誘人，立即引起世界各國特別是南海周邊國家的強烈反響。初步估算，南海的石油地質儲量約為200—300億噸，天然氣約8300億立方米，被稱為“第二中東”。南海南部全部或部分在中國傳統疆界線以內的新生代含油盆地包括曾母盆地、文萊—沙巴盆地、筆架南盆地、禮樂灘盆地、南薇盆地、北康盆地、萬安盆地、中建及中建南盆地、巴拉望盆地，總面積約4.1×105平方千米，多數盆地分布在南沙群島。南沙群島周圍海域豐富的油氣資源為我國周邊國家比如馬來西亞、菲律賓、越南、文萊等國帶來了巨大的經濟效益，也由此引發了一些不愉快的島礁爭端問題。

南沙群島具有特殊的地理位置，地處太平洋和印度洋之間的國際航道交匯處，成為扼守馬六甲海峽，巴士海峽，巴林塘海峽，巴拉巴克海峽的關鍵，又在越南金蘭灣基地和菲律賓的蘇比克灣基地之間，此戰略要道決定了南沙群島重大的戰略價值。

三、南沙群島島礁利用與保護管理

南沙群島是我國的固有領土，行政區劃上屬于海南省三沙市管轄。對于政治、經濟、軍事上有重要戰略意義的島嶼海域如何利用和管轄，我們需要認真的思考。

(一)島礁開發利用中面臨的問題

由于南沙群島特殊的地緣位置，島礁的開發利用除了環境破壞、資源枯竭等共性問題以外還有其自身的特殊性。

1.南沙海域的主權管轄問題

南沙海域有地名的200多個島礁里，有相當一部分是高潮時也無法露出水面的礁灘和沙洲，比如曾母暗沙，是一種水下珊瑚沙洲，其最高點仍在在海面以下19米左右處。此外除了太平島，其他島礁也不具備靠自身資源維持人類居住的條件，中國大陸控制的永暑礁、赤瓜礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁、華陽礁、美濟礁等7個島礁，都是面積不大、沒有淡水的礁。也就是說南沙群島大部分島礁都是隱藏與水下、無人居住的島礁。按照現代海洋法有關島嶼的原則規定，我國將喪失對南沙大部分島嶼和沙洲提出領土主權要求的基礎。這說明在現代國際海洋法原則下，南沙那些大大小小的島礁有可能不被認為是中國的，即便是中國的，也沒有多少主權管轄的海域。果真如此，我國在這片海域的海洋權益將會消失。包括海洋及其底土所有生物資源的管理、養護、勘探、開發權；海洋環境的監察與保護權；科學研究的優先權；航海航空交通管制權等。

我們當然不能就這樣放棄掉海洋權利，所以，我們需要九段線。我國的地圖中，大家會在南海海域看到9條不連續的線，類似陸地國家疆界的繪制。這就是“南海傳統疆界線”(簡稱9條斷續國界線)。它是中國對該海域最早發現、最早開發、最早并持續進行行政管轄權的確認；是中國對傳統海疆的主張線。有學者認為線內的島嶼、巖礁及低潮高地均為中國的領土，線內的水域也為中國的歷史性水域?！皞鹘y海疆線”符合歷史實際，明確了我國享有的權益。但“9段線”的法律地位仍需要國內加強海洋立法進一步明確，以便為我國的海洋維權提供法律支撐。

2.南沙島礁的實際控制問題

按照中國傳統海疆線理論，南沙群島是我國的固有領土沒錯，但由于歷史原因并不是所有的南沙群島都在中國的實際控制之下。這也為中國行使領土主權對島礁進行利用管理帶來了不小的阻礙。

如圖1所示，南沙群島的南、西、東海區都遭到別國侵占。馬來西亞礦區北部伸進了中國斷續國界線的范圍以及南沙群島島礁區；菲律賓把尹慶群礁和鄭和群礁地區租給外國公司，都在中國斷續國界線內進行石油鉆探；越南目前已占據南沙群島的29個島礁，并繼續在有爭議的區域進行油氣勘探。

(二)島礁利用與保護政策

1.加強海洋立法，明確“9斷線”的法律地位

我國關于海島保護的立法模式屬于分散立法模式。雖然2010年3月1日起施行了《海島保護法》，但更多與海島保護相關的法律規定散見于各相關法律法規之中，各相關法律、法規、部門規章及規范性文件、地方性法規及地方政府規章、立法及司法解釋等共同構成了海島保護法律體系。根據《海島保護法》第1條以及《無居民海島保護與利用管理規定》第1條、第17條的規定，保護海島生態是立法的直接目標。所以我國的海島開發利用原則上采取可持續發展戰略，保護優先。但針對某些具體的島嶼比如面對南沙島礁的特殊性，《海島保護法》有力使不出，確認“9斷線”的法律地位屬前提要務。我國一直以來沒有宣布釣魚島、南沙群島等爭議海域的領?；€，導致有些國家以此為借口肆意侵犯我領海、領空，掠奪我海洋資源。國際法上就島嶼歸屬問題有4個標準：誰最先發現這個島嶼，誰最先命名這個島嶼，誰最先在島嶼上實施行政管轄并長期不間斷的實施行政管轄，國際社會是否予以認可。②我國符合這四個標準，為此要盡快立法明確“9斷線”法律地位，提供切實有效的法律依據。

2.加強海上執法，維護海島主權

我國對于海島主權的維護特別是南沙群島主權爭議一方面呼吁有關國家回到通過協商談判的方式和平解決島嶼主權爭端的軌道上來，另一方面也加強了對爭議島嶼的巡航執法，強化對爭議島嶼的主權管轄，并積極出臺相關政策，維護我國海島主權和海洋權益。比如整合了海監、漁政、海事、海關、邊防海警等海上維權隊伍，逐步實現海上維權隊伍的多功能化和準軍事化，加強了執法力度。另外中國海軍的整體實力也在大幅提升，這對于震懾周邊存有野心和僥幸心理的國家起到了重要的震懾作用。除了當前在海上、空中巡察外，還需必要的登島活動，比如資源開采、科學考察等維護海洋權益的活動。

3.加強輿論宣傳，宣示海島主權

輿論宣傳也是針對南沙群島島礁保護的必要手段。包括重新繪制放大南海區域的中國地圖、出版最新南沙群島衛星遙感影像圖集等，官方及民間的輿論導向要讓全國人民了解我國南海諸島、了解九段線、了解南海島礁爭端，激發民眾的主權意識、愛國意識以及維權意識。

4.南海經濟制度化，以經濟存在彰顯主權

以國家之力保障本國人民的經濟權益，能夠使人民有極大地國家榮譽感及自豪感，并且通過本國人民的經濟生活可以切實彰顯國家主權。比如積極鼓勵漁民去南海捕魚，發展漁業生產；鼓勵中國的石油公司在南海建立勘探平臺，開采石油資源；鼓勵旅游公司開拓南海旅游資源等。

南沙群島的島礁資源因其特殊的地緣因而在開發利用上不能完全套用普通海島資源的管理，除了《海島保護法》等相關法律中規定的海島規劃、開發許可、登記管理、海島環境管理機制等方面的管理以外，更需要從外交、軍事、政治、立法等多方面采取積極主動的手段和對策保障南沙群島島礁的主權權益和戰略資源不受侵犯。

[注釋]

①陳史堅,鐘晉梁.南海諸島志略[M].海南：海南人民出版社,1989.

②肅漢強.“九段國界線”南海維權的法律保障[N].中國海洋報,2011-1-28.

[參考文獻]

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