“生前遺囑”不應適用于民營銀行

王 彬

華東政法大學，上海 201620

一、引言

銀監會主席尚福林在去年三月份披露，我國首批5家民營銀行試點方案已經確定，民營銀行試點方案篩選標準之一是“有合法可行的風險處置和恢復計劃，即‘生前遺囑’?！雹佟吧斑z囑”制度因此與我國民營銀行聯系到了一起?！吧斑z囑”，也被稱為“恢復與處置計劃”(RecoveryandResolutionPlan，簡稱 RRP)，或者葬禮計劃(funeralplans)、應急計劃 (contingencyplans)、逐漸停止計劃(winddownplans)等。②

英國第一個采納了有關“生前遺囑”的規定，隨后美國也在多德-弗蘭克法案的section165(d)確認采納。2009年4月，英國金融服務局要求蘇格蘭皇家銀行等6家大型銀行制定“恢復和處置計劃”。這一期間，美聯儲也要求花旗銀行等5家大型美國銀行，制定“恢復和處置計劃”。③

中國銀監會于2014年1月8日正式下發的《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》中要求一定資產規模的銀行，需從2014年起披露全球系統重要性評估指標。區別于國際慣例，銀監會還對民營銀行、信托行業、金融消費公司均提出設立“生前遺囑”的要求。中國銀行業協會專職副會長楊再平表示，從中國系統重要性銀行開始，除了村鎮銀行和農信社，未來所有銀行都應該制定“生前遺囑”。④應該來說，“生前遺囑”在中國落地生根并不奇怪，因為這不僅是國際組織的要求，而且也是我國金融監管自身的要求。但是民營銀行是否也需要采納這一制度或許值得好好思量一番。

二、“生前遺囑”并非萬能

(一)“生前遺囑”可能起作用的方式

若要質疑“生前遺囑”的作用，我們需要首先歸納其可能起作用的方式。一般認為，“生前遺囑”可能有以下幾個好處:第一，“生前遺囑”制度可以協助建立一個更好的金融系統來對付“太大而不能倒”的問題;第二，“生前遺囑”可以讓銀行得以提前設計好恢復和處置計劃，以便在未來出現危機時能據此迅速而有序恢復或破產;第三，便于金融監管機構更加容易和有效率地進行監管。第四，即使“生前遺囑”中設計的計劃在出現危機時未能生效，這時監管機構再進入也不會因為不了解信息而無法著手。

(二)“生前遺囑”不能解決大而不倒的問題

目前，美國最大的五家銀行比他們2008年的時候大了20%。他們都是太大而不能倒的。而“生前遺囑”似乎并不能解決這個更加嚴重的問題，因為它本質上僅僅是個關于信息披露的強制要求，而并非一個可以改變市場負面激勵的實質規定。

我們知道，之所以會有太大而不能倒這個問題是因為在發生危機后，無論政府選擇救市與否，結果都不好。選擇救市，那就會增加納稅人的負擔，而且容易滋生道德風險，但若不救，系統性重要銀行破產又會造成極大的破壞力。“生前遺囑”希望達到的效果是一方面盡量減少危機發生的可能性，另一方面是在發生危機時，銀行可以按照事先確定的計劃有序地恢復或是破產。對于減少危機，筆者亦以為然，但是若真發生危機，事先的計劃是否有用恐怕很難說。假如不能奏效，政府是否會真的任其破產恐怕就難說了。

(三)“生前遺囑”很難提前設計好恢復和處置的計劃

這并不奇怪，因為要為一個尚未發生的事情制定計劃永遠都不是一件容易的事。提前預測并為此作相應準備的困難性是“生前遺囑”有效性最明顯的限制，尤其當我們考慮到我們制定措施總是根據過去危機發生的情況，而未來的危機并不一定按照過去的方式來發生這一點的話，恢復和處置計劃的作用就更要大打折扣。我們從那些系統性重要銀行提交的“生前遺囑”的內容也可以看出其局限性。還有一個因素使得“生前遺囑”效力打折扣，那就是其可信性問題。須知要想“生前遺囑”發揮更大作用，就必須收集足夠多的數據進行分析。但是銀行并沒有動力去收集這些數據，因為這樣做的成本太高。缺乏足夠的數據支撐，必然使得“生前遺囑”在銀行處于危機時的效用變得難以預測。

(四)“生前遺囑”雖然有利于危機前的監管和危機后的介入，但也并不盡然

雖然還不能完全確定“生前遺囑”在實踐中的效果究竟如何，但至少有一點是確定的，那就是他可以幫助監管機構獲得銀行內部的信息。這無疑會給監管者依據特殊情況解決問題提供極大的幫助。實際上，“生前遺囑”最大的作用和優勢就在于其信息。

“生前遺囑”要求提供很多信息，而且需要每年更新，甚至在出現比較重要的變化時還需要立即更新相關材料。根據美聯儲和FDIC制定的細則，“生前遺囑”需要包括以下內容:a執行文本，其中要包括在發生危機時打算采取的行動;b策略性分析，其中要包括出現危機時的經濟環境的假設、可供選擇的多種行動計劃流動性和資本的獲得以及相關的策略等;c公司治理;d組織架構和相關信息;e信息管理系統(簡稱MIS);f內部聯系和內部依賴關系;g監管和規范信息等。

但是，即使“生前遺囑”中包含的信息為監管機構的監管提供了便利，我們也必須認識到這一優勢并不必然能產生。原因在前面也提過，那就是銀行沒有動力去收集這些信息。當然，監管機構的強制要求可以在一定程度上使得這一問題得到解決。多德-弗蘭克法案實際上也是這么做的。根據該法案165(d)的規定，“生前遺囑”需要經過美聯儲和FDIC審查后才能通過，經審查有問題的會被要求修改。再次修改仍不合格會施加更為嚴格的資本、流動性和杠桿率的要求，甚至對其經營活動施加一定限制。兩年內仍不合格甚至會被要求強制性資產剝離。

三、“生前遺囑”不是免費的午餐

如果“生前遺囑”沒有任何副作用，或者至少副作用不那么大的話，我想我們是可以忍受其實際效果的不確定性。我們不得不考慮的一個問題是這項制度的收益是否真的大于其成本，因為“生前遺囑”不是免費的午餐。筆者認為，要吃“生前遺囑”這道午餐，需要支付的費用有以下一些:

(一)對金融機構而言的信息收集成本

按照美聯儲和FDIC制定的規則的要求，每一個系統重要性銀行都應該投資建立一個信息管理系統(Managementinformationsystems，簡稱 MIS)，來獲得、儲存、更新并且隨時取得與金融機構活動和結構有關的信息。不僅如此，由于“生前遺囑”要求每年都要對信息進行更新，以便重新分析并更新恢復和處置計劃，甚至在出現比較大的事件導致恢復和處置計劃可能需要修改時還要立即進行信息的更新。因此毫無疑問這對銀行等金融機構的信息收集和儲存提出了較高的要求。對他們而言，在這方面的成本將大大增加。

(二)對監管機構而言的監管成本

由于信息收集的成本很高，而這個工作對于金融機構的所有者和雇員又沒有什么利益，因此金融機構往往沒有動力去收集這樣的信息，這就要求監管機構對他們嚴格監控以確保其遵從了信息收集義務。此外，政府還要審查判斷根據信息作出的恢復和處置計劃的可信性和可行性，甚至處置計劃就是由政府主導來制定。毫無疑問，如若“生前遺囑”一定要對所有銀行都適用，結果必然會導致所訂立的“生前遺囑”淪為一張沒用的廢紙，這恐怕也不是決策者希望看到的結果。

(三)對金融機構，尤其是民營銀行過于嚴厲的監管對民營銀行發展的束縛

監管機構掌握了銀行等金融機構充分而全面的信息誠然可以便于監管，但同時也意味著他們對銀行的控制力度可能加強。由于監管機構掌握著審查和批準恢復和處置計劃的權力，而且往往被賦予了一定的懲罰措施，因此這就極有可能導致對銀行的經營的過多控制。嚴格的監管，或許會使得民營銀行的風險很小，但是毫無疑問也使得其發展受到嚴格限制，先天性與國有商業銀行不平等了。

(四)對債權人的不當激勵

如前文所說，由于“生前遺囑”實際上無法解決“太大而不能倒”的問題，因此實際上市場上的債權人不會相信在出現危機時，國家會真的放任大銀行倒閉。另外，“生前遺囑”中的某些制度設計也可能對債權人形成不當激勵。此外，由于“生前遺囑”會隨著經濟環境的變化而更新，這種不確定性也可能導致債權人更愿意發放短期貸款而不是長期貸款，這對于銀行等金融機構，尤其是對民營銀行而言恐怕會是一個毀滅性打擊。

(五)保密性問題

由于“生前遺囑”需要將一些高度敏感的信息提供給監管機構，這些信息如果被泄露出去可能會導致銀行面臨嚴重的政治性和競爭性的危害，如果被不當地透露給了市場可能會導致整個金融市場的動蕩甚至癱瘓。因此如何保護“生前遺囑”中的信息就顯得非常重要。如果我們還沒有解決保密問題，那么匆忙地將“生前遺囑”制度大范圍適用恐怕就是有問題的。

(六)尋租的機會

國外已經有觀察者開始質疑監管者為了公共利益行動的能力和意愿，甚至有人認為監管者已經被他們所監管的金融機構俘虜(captured)了。毫無疑問我們也應該注意到“生前遺囑”可能帶來的尋租問題，即監管者和金融機構勾結的情況。監管者和金融機構勾結使得“生前遺囑”通過審查，從而使得“生前遺囑”完全起不到應由的作用。

四、小結

“生前遺囑”制度是國際上普遍采納的一項制度，雖然該制度被賦予了極高的期望，但針對它的質疑也著實不少，尤其是認為它無法解決“太大而不能倒”的問題，因為“生前遺囑”并不能阻止危機的發生，一旦發生了危機，而事先制定的計劃不能奏效(這是極有可能的)，那么對于系統重要性銀行，政府恐怕仍然還是會選擇不讓他倒閉?！吧斑z囑”最大的優勢和作用在于他能夠建立一個信息管理系統，他可以強制銀行收集非常完整和全面的信息，并對其加以分析，從而能夠便于對銀行對金融機構進行更為有針對性的監管。但是對于民營銀行而言，一方面在出現危機時，因為其規模小，無論恢復還是處置問題都不會很大，因此對“生前遺囑”的需求也不那么急迫;另一方面，雖然“生前遺囑”可以便于監管機構加強監管，但是這會以限制新生的民營銀行的發展為代價的。

［注 釋］

①＜人民日報 ＞2014年03月11日 01版，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/32580F5332C64D7382F45C9CD3D67C5F. html，2014-3-26.

②漆彤，宋禹倩.“生前遺囑”能否解決銀行大而不倒困局［J］.宏觀調控法，2011:239.

③王剛.系統重要性銀行“恢復和處置計劃”:國際實施進展、基本要素和政策建議［J］.金融監管研究.2013(5):44.

④吳紅毓然.“中國版銀行‘生前遺囑’”［EB/OL］.http://www.cfcity.cn/art/art_detail-10272.html，2014-3-26.