關(guān)于我國戶籍制度改革的思考

黃家良

貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州　貴陽　550000

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關(guān)于我國戶籍制度改革的思考

黃家良

貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550000

摘要：我國戶籍制度在歷史上發(fā)揮過重要的作用，推動了城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、保護了公民合法正當(dāng)權(quán)利、維持了城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定。但在我國社會轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)的戶籍制度已日顯弊病，限制了公民遷徙自由的權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、人格權(quán)利以及加大了人口管理的難度。所以我們必須對戶籍制度進(jìn)行反思，改革我國現(xiàn)有戶籍制度。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；缺陷；價值取向；改革

一、我國戶籍制度的缺陷

在計劃經(jīng)濟體制下，作為計劃經(jīng)濟體制產(chǎn)物的戶籍制度承擔(dān)起了它的歷史任務(wù)，有利于國家對消費品、勞動力等實行計劃分配政策的實施，并且嚴(yán)格限制了城鎮(zhèn)人口的快速增長，發(fā)揮了推動城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、保護公民正當(dāng)權(quán)利和維持城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定等的重要歷史作用。然而由于我國改革開放的逐漸深入、市場經(jīng)濟完善發(fā)展、社會面臨重大轉(zhuǎn)型的時代背景下，我國戶籍制度的呈現(xiàn)出下面四個缺陷：

(一)勞動力符合市場規(guī)律的流動、配置和人才的使用與開發(fā)為傳統(tǒng)戶籍制度所制約。各種生產(chǎn)要素處于一種最佳配置的狀態(tài)才能促進(jìn)市場的健康、上升的運行，而要形成這一狀態(tài)需要包括資本、勞動力在內(nèi)的生產(chǎn)要素的合理流動，這是市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律。作為最為活躍的生產(chǎn)力的基本要素—人，勞動力有一種尋求利益的最大化的趨勢，傾向于從經(jīng)濟勢能低的地區(qū)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟勢能高的地區(qū)。在“物競天擇，適者生存”的市場競爭法則的統(tǒng)治下，勞動力不斷提高素質(zhì)，并朝著市場需要的方向流動和配置，從而更好地開發(fā)和利用人力資源，最終促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。不過傳統(tǒng)戶籍管理制度嚴(yán)重阻礙了民眾的自由遷移，侵害了公民自由遷徙的基本憲法權(quán)利，造成了地域之間人才資源的不均衡，既浪費國家與社會培養(yǎng)人才所花費的資源，也使人才資源得不到最為充分的利用。

(二)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民不平等的二元社會結(jié)構(gòu)為傳統(tǒng)戶籍制度所固化。第一，城鄉(xiāng)人口被世襲制的城鄉(xiāng)二元戶籍制度劃分為相互分割的、享受不公平待遇的、享有不平等的、差異性的荊棘里的兩大社會群體，在這里我國根本大法憲法規(guī)定公民享有的人人平等的權(quán)利受到無情的藐視，農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展面臨制度的拘束，加劇了城鄉(xiāng)居民兩者地位上的不平等和得不到同樣的發(fā)展機會，造成社會的不公；第二，戶口的人口登記注冊功能[1]被戶口管理制度背后潛藏的利益，異化為利益分配功能，激化了城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)矛盾，造成了城鄉(xiāng)居民形式上的不平等和實質(zhì)上的不平等。傳統(tǒng)戶籍制度不單單造成城鄉(xiāng)差異的擴大化，加劇城鄉(xiāng)對立，而且導(dǎo)致公民政治權(quán)利的不平等和經(jīng)濟權(quán)利的不平等。政治權(quán)利的不平等尤其體現(xiàn)在選舉權(quán)的不平等，而經(jīng)濟權(quán)利的不平等主要包括勞動就業(yè)權(quán)的不平等、受教育權(quán)的不平等和社會保障的不平等。

(三)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城市化進(jìn)程為傳統(tǒng)戶籍制度所妨礙。勞動力自由流動是市場經(jīng)濟健康運作和發(fā)展的必要條件，可是人口自由流動和農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換被傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重阻礙了，結(jié)果是勞動者競爭就業(yè)惡性化發(fā)展，這嚴(yán)重削減了我國的人口紅利，無法充分體現(xiàn)我國勞動力大國的資源優(yōu)勢，危害我國經(jīng)濟的可持續(xù)增長。顯而易見，不符合市場規(guī)律的戶籍制度必將不利于我國的城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)和經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。更為嚴(yán)重的事，傳統(tǒng)戶籍制度使得農(nóng)村剩余勞動力迅速膨脹而無法轉(zhuǎn)移，減慢了農(nóng)民收入增長速度，不利于農(nóng)民生活水平的提高和貧困人員的脫貧，妨礙“十三五規(guī)劃”中到2020年全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

(四)人口管理的難度和城市管理體制的健康協(xié)調(diào)發(fā)展為傳統(tǒng)戶籍制度所加大和阻礙。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，成千上萬沒有城市戶口的農(nóng)民開進(jìn)入城市，他們在城市定居，但是戶口仍在農(nóng)村在城市中，即所謂的“人戶分離”，“人戶分離”加大了對流動人口的管理難度，還有，存在著許多由于歷史遺留原因產(chǎn)生的“空掛戶”、“雙重戶口”，以及大量在城市和農(nóng)村之間的流動的沒有固定住址和沒有穩(wěn)定的工作“游民”。在這些問題面前，傳統(tǒng)戶籍管理制度顯得空乏無力，目前的城市管理體制難以對外來人口實施高效和持續(xù)的管理，外來人口的住房、醫(yī)療、就業(yè)、子女教育等方面的諸多權(quán)利更無從談起。

總而言之，城市中人口被傳統(tǒng)戶籍制度分為體制內(nèi)的本地居民和體制外的外來人口兩個部分，這兩部分人得到的待遇是不平等的。在體制外的外來人口難以享受到城市的公共服務(wù)和福利政策，更談不起參與城市的管理。處于體制外的外來人口被城市所排斥，在他們工作和生活都離不開的城市眼中，他們只是一個過客，是一個外面的人，缺乏家的感覺，這是如此的悲哀。外來人口在政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和人格權(quán)利等方面受到了與本地人口差異較大的不平等待遇，這在一定程度上不利于外來人口人權(quán)的保護，與我國構(gòu)建社會主義法治國家和社會主義和諧社會相違背。

二、戶籍制度改革的價值取向

戶籍制度的改革應(yīng)在依法治國、依法行政的時代背景下，朝著以下的價值取向改革，以彰顯法的價值。

(一)正義價值是改革后的戶籍制度的應(yīng)有之義

正義是法律的基本屬性，正義也應(yīng)是中國戶籍制度的應(yīng)有之義。不同的人有環(huán)境的不同，有天賦的不同，但是不應(yīng)該有權(quán)利的不同或不平等。改革后的戶籍制度應(yīng)當(dāng)能保證所有的人享有平等的權(quán)利，不僅擁有形式平等的權(quán)利，更重要的是要成為實質(zhì)平等權(quán)利的主人。城鄉(xiāng)所有人生有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，有工作，平等接受教育，平等地享受公共服務(wù)，盡量讓每個人站在同一起跑線上，各得其所，充分發(fā)揮其才智，實現(xiàn)其個人價值，進(jìn)而市場經(jīng)濟公平競爭狀態(tài)得以產(chǎn)生和維護。雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)調(diào)整了戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，這邁出了戶籍改革的一大步，但是這只是形式性地取消了農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的差別，只是取消了形式上的不公，而隱藏在其背后更為關(guān)鍵的教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等實質(zhì)性不公還繼續(xù)存在。

城鄉(xiāng)就像兩個巨大的相鄰水池，之間有一條巨大的堤壩，假如直接拿掉兩個大水池之間的巨壩話，水就會從高水位流向低水位，最終這兩個水池將會形成相同的水位并保持，即所謂追求形式正義；而另一種路徑就是追求實質(zhì)正義，暫時不拿走兩個水池間的巨壩，運用農(nóng)村利益傾斜性的扶持政策，往農(nóng)村這塊水域注水，并在提升水位這一過程中循序漸進(jìn)地提高村民對水的適應(yīng)能力，直至形成相同的水位。假如僅僅只是拿掉巨壩，而在其他方面依舊是保持二元制的情況下，把戶口變成一元制的話，如此的實質(zhì)正義是沒有意義的。實質(zhì)上的正義應(yīng)該是要適度向農(nóng)村傾斜，運用經(jīng)濟政策和財政政策推動農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)機會，逐漸除去隱藏在戶籍背后面的不平等和不正義，使農(nóng)村的力量更加強大，令村民的實力越發(fā)壯大，以實現(xiàn)農(nóng)村人員和城鎮(zhèn)人員具有相同的發(fā)展和競爭機會，實現(xiàn)實質(zhì)的公平。只有如此，戶口歧視才能達(dá)到真正意義上的根除，改變城鎮(zhèn)人“高人一等”、農(nóng)村人“低人一等”的身份歧視，將平等的人格價值觀貫穿于社會之中，人只有能力的差別而沒有人格高低的差異，戶籍制度改革理應(yīng)在實質(zhì)方面不懈努力，方能走得更遠(yuǎn)，惠及更多的人。

(二)自由價值是改革后的戶籍制度的應(yīng)有之義

英國哲學(xué)家洛克說：“消滅和約束自由不是法律的目的，維護和增加自由才是。這是因為在所有人類能夠接受法律支配的狀態(tài)下，法律的存在，是自由存在的前提[2]。”遷徙自由是公民的基本人權(quán)[3]。故應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)在實施的憲法第39條增加一款作為第1款：“中華人民共和國公民享有定居和遷徙的自由，除非出于國家安全、公共利益、社會秩序的考慮，不得限制與剝奪定居和遷徙的自由[4]。”

但是，我們應(yīng)該明白人口能自由地流動并不等于能自由地遷徙。這就是所謂的形式上自由與實質(zhì)上自由的問題。形式上的自由是指具備自由流動基礎(chǔ)能力的國人不是真的可以自由地流動，這不過是事實上的自由，這種自由是有代價的，即遷徙的不自由，這種不具備真意義的自由導(dǎo)致了戶籍制度對其人身仍然具有一定的束縛力度，被賦予和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥墓降娜松頇?quán)利和社會福利依然是他們可望而不可即的事，在定居的常住人口看來，流動人口總體上仍被視為一個人身地位相對低下的社會階層。這種事實上的自由，我稱之為形式上的自由。欲真正解決了戶籍問題，只有追求并實現(xiàn)實質(zhì)上的自由才為根本，也就是說給這些自由流動的人口配備與定居的常住人口同樣的平等的權(quán)利、公共服務(wù)和社會福利，使其獲得與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥男腋８衃5]。

(三)秩序和效益價值是改革后的戶籍制度的應(yīng)有之義

隨著我國戶籍制度的縱深改革，我國小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革普遍比較好地反映了秩序價值與效益價值之間的關(guān)系。我國小城鎮(zhèn)為加大對人才的吸引力，鼓勵人才在小城鎮(zhèn)扎根發(fā)展，為人才創(chuàng)造更好的發(fā)展平臺，對戶籍進(jìn)行了較大力度的改革，并且已取得一定的成效。而在中小城市的戶籍改革中就比較注重同時兼顧效益價值和穩(wěn)定的價值，在我國最新一輪的戶籍制度改革中，即“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度”，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分在全國范圍內(nèi)被取消了，使得人口能夠?qū)崿F(xiàn)小范圍內(nèi)的流動。然而大城市和特大城市的戶籍改革就側(cè)重于穩(wěn)定，一切求穩(wěn)，以穩(wěn)定為先，并兼顧效益。因此，對特大城市的戶籍改革，適度從緊的戶口遷移政策從以前并且在今后的一定時期內(nèi)還會繼續(xù)實行。

對于改革后的戶籍制度如何處理好秩序與效益價值的問題，這是值得我們認(rèn)真思考的。傳統(tǒng)戶籍制度，作為過分強調(diào)秩序價值的典型，秩序和效益的關(guān)系沒有得到妥善處理，混淆秩序與封閉、固定的內(nèi)涵，在城鄉(xiāng)之間被人為地設(shè)置了一堵制度圍墻，不僅公民自由遷徙限制，而且也妨礙了城鄉(xiāng)勞動力的符合市場規(guī)律的自由流動，加大戶籍管理的難度，增加了戶籍管理的成本，戶籍制度應(yīng)有的效益價值難以體現(xiàn)。然而還有另一個極端情況，過度追求效益和平等，對戶籍制度全面取消，有限的大城市資源被迅速消耗而達(dá)到承載能力的極限，癱瘓了人口管理的機制，嚴(yán)重擾亂城市的秩序承。所以戶籍制度的改革一定要在注重秩序價值的同時也要兼顧效益價值，并且平衡好秩序價值和效益價值的關(guān)系，在保持社會穩(wěn)定有序前提下，逐漸破除限定城鄉(xiāng)身份的制度制約，為城鄉(xiāng)勞動力打造一個平等、公平的競爭發(fā)展平臺，實現(xiàn)人口更大范圍、更自由的流動，讓農(nóng)村人口以市場的需要為風(fēng)向標(biāo)合理地流動，構(gòu)造一個全國統(tǒng)一的、資源高效配置的、有利于提高社會生產(chǎn)率的勞動力市場環(huán)境，最終加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和推動城市化進(jìn)程往廣度和深度進(jìn)一步發(fā)展。

三、戶籍制度改革的具體操作

(一)以憲法修正案的形式確認(rèn)遷徙自由為公民的一項基本權(quán)利

遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代公民理應(yīng)享有的一項基本權(quán)利，公民享有遷徙自由的權(quán)利以為多數(shù)國家憲法所確認(rèn)。比如，日本《憲法》的第二十二條規(guī)定：“除非違反公共福祉，任何日本國民都可自由居住、自由遷徙以及自由選擇職業(yè)。”美國公民可自由移居任何一州，而且應(yīng)當(dāng)享受移居州公民同等的待遇，這也曾為美國聯(lián)邦最高法院在判例中所確認(rèn)，并且《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》也規(guī)定了公民有遷徙和選擇住所的自由。我國的第一部憲法《1954年憲法》，曾經(jīng)規(guī)定了我國公民享有遷徙和居住的自由。但是到了1958年，我國制定了《中華人民共和國戶口登記條例》，將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，人口自由遷徙開始被受到嚴(yán)格的限制。1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定被在事實上廢棄了。并且在1975年以憲法修正案的形式正式取消了我國公民自由遷徙權(quán)利，直到現(xiàn)在仍未恢復(fù)。

自由屬于人的基本權(quán)利，是人的固有屬性，他人不可隨意剝奪。《世界人權(quán)宣言》第二十九條第2款明確規(guī)定：“為達(dá)到承認(rèn)并尊重他人的權(quán)益和自由的目的，而且是唯一的目的，以及實現(xiàn)民主社會的道德、公共秩序和一般福利，每個人在行使其權(quán)利和自由的時候，只能受到法律所規(guī)定的限制。”而遷徙自由作為人的自由的重要組成部分，必須予以保護，所以我國應(yīng)以憲法修正案的形式確認(rèn)遷徙自由為公民的一項基本權(quán)利。在憲法上確認(rèn)我國公民自由遷徙的權(quán)利，有利于人權(quán)的保障，實現(xiàn)人與人之間的平等；有利于實現(xiàn)社會的公平，縮小城鄉(xiāng)的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；有利于促進(jìn)我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，推動我國社會經(jīng)濟的進(jìn)步。

(二)制定一部專門的《戶籍法》

我國正在實施的《中華人民共和國戶籍登記條例》的某些內(nèi)容跟《中華人民共和國憲法》以及相關(guān)的法律發(fā)生沖突，并且各個地方對戶籍制度的改革舉措實際上已實際突破了《戶籍登記條例》的相關(guān)規(guī)定，為了適應(yīng)時代的變化、與時俱進(jìn)，我們應(yīng)當(dāng)制定一部專門的《戶籍法》，鞏固已有的改革成果，并進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度的改革。

我認(rèn)為，《戶籍法》理應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，全面貫徹落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，響應(yīng)2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，意見指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。對農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的劃分進(jìn)行取消，并且要讓由戶口區(qū)分產(chǎn)生的藍(lán)印戶口等戶口類型塵封在歷史的記憶中，統(tǒng)一登記為居民戶口。第二，破除戶口遷徙的行政制度藩籬，允許并鼓勵公民自由、合理地遷徙，逐步實現(xiàn)公民自由遷徙的權(quán)利。第三，剝離潛藏戶口背后的利益，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、符合正義價值、效益價值和秩序價值的勞動就業(yè)制度，以及建立、健全涵蓋最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷保險的社會保障制度。第四，通過技術(shù)革新，將戶口管理與身份證管理合二為一，實現(xiàn)戶籍管理的信息化，同步提高戶籍管理和社會管理的水平。

(三)將“積分落戶[6]”作為戶籍改革的突破口

實現(xiàn)中國工業(yè)化下一輪勞動力的轉(zhuǎn)移和居民消費的擴張需要借助“城鎮(zhèn)化”，但傳統(tǒng)的戶籍制度嚴(yán)重限制了城鎮(zhèn)化中最為關(guān)鍵的人口城鎮(zhèn)化。為徹底打破這一限制，中國要積極建立并完善“積分落戶”機制，并以此為突破口，加大戶籍制度改革的深度，擴大農(nóng)民工市民化的廣度，加快農(nóng)民工市民化的速度。國務(wù)院在2012年曾發(fā)布通知，要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍改革，繼續(xù)合理控制人口規(guī)模，進(jìn)一步完善并落實好現(xiàn)行城市落戶政策。各級地方政府應(yīng)當(dāng)及時制定相應(yīng)的、“接地氣”的規(guī)章和規(guī)范性文件，將落戶政策在基層貫徹好、落實好，然而這并未被中央政府完全認(rèn)可。某些地方忽略市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和社會建設(shè)規(guī)律，不重視對當(dāng)?shù)貙嶋H情況的調(diào)研，盲目追求城鎮(zhèn)的規(guī)模，片面加快城鎮(zhèn)化的速度；有的地方不顧城市綜合承載能力的有限性，缺乏辯證分析的思維，盲目放寬城市落戶的條件，超出城市的承載能力，造成城市的臟、亂、差，導(dǎo)致包括城市常住居民和外來人口的生活質(zhì)量的下降。

“積分落戶”具體應(yīng)該怎么操作呢？我認(rèn)為“積分落戶”應(yīng)當(dāng)對重點人群和重點地區(qū)給予區(qū)別對待，比如舉家遷移和在城市擁有穩(wěn)定工作的農(nóng)民應(yīng)該優(yōu)先給予其城市戶口，農(nóng)民工就地就近遷移、向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移的可以允許其優(yōu)先落戶。而且應(yīng)當(dāng)分階段逐步實行這一政策，在戶籍改革初期，應(yīng)該同時兼顧積分和對總量的嚴(yán)格把控。不僅僅要考慮到城市是否具備這樣的容量和承載力，而且也要考慮到除非戶籍改革制度實現(xiàn)落地實施，否則難以估量真實的落戶需求。而到了中期可以過渡到只運用積分機制作為調(diào)控手段，并循序漸進(jìn)地在未來實施單一條件控制，比如居住時間是否達(dá)到某一長度等。在中短期內(nèi)，實施居住證制度，讓外來人口從以前的高標(biāo)準(zhǔn)、一次性的權(quán)利和利益獲得方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜆?biāo)準(zhǔn)、漸進(jìn)式的權(quán)利和利益獲得方式，固化外來人口現(xiàn)有的基本公共服務(wù)，最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)不留死角地全面覆蓋城市常住人口和外來流動人口，并且這應(yīng)當(dāng)作為衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的重要指標(biāo)。

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作者簡介：黃家良(1988-)，男，漢族，貴州大學(xué)法學(xué)院，2013級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D631.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0007-03