淺析行政承諾的法律規制

蘇韞菡

華東理工大學，上海　200237

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淺析行政承諾的法律規制

蘇韞菡

華東理工大學，上海200237

摘要：傳統的行政承諾研究只關注行政機關的自我拘束力，對承諾本身的內容、承諾對公民的拘束力的探討并不深入。本文認為承諾的制度功能是保護公民的信賴利益，承諾拘束力的來源是誠信原則或具體行政行為效力，并澄清承諾被變更、廢止的合法性界限；公民信賴利益的成立要件；承諾被合法變更、廢止時，無需補償信賴利益。

關鍵詞：行政承諾；自我拘束力；信賴利益

行政承諾是近年來我國涌現出的一種新型行政管理措施。在立法上，2004年的《最高院關于規范行政案件案由的通知》正式確立了行政承諾這一法律用語。“行政承諾”又稱“行政允諾”，是指行政機關向不特定或特定的社會公眾，公開做出一個有拘束力的意思表示，保證將來采取特定的作為、容忍或者不作為。[1]當前行政承諾的規制與研究存在著如下不足：一是偏重承諾對行政機關的拘束力研究，忽略對承諾本身的研究，導致“承諾不作為是否違法”，“怎樣的承諾變更才是合法的”等問題均缺乏清晰的界定。二是對公民信賴利益缺乏有力的保障機制。由于傳統理論將承諾權視為行政裁量權的自愿限制，導致行政機關肆意改變承諾的行為得不到有效的約束。本著打破傳統上“行政承諾研究=行政自我拘束研究”的目的，本文試圖在理論上重新思考行政承諾的法律性質和司法審查，為實務界的嘗試提供素材和理論支撐。

一、行政承諾的性質解析

(一)基于承諾內容的概念界定

國內對行政承諾的認識沿襲了德國的傳統學說，將重點置于行政機關的自我拘束效果。如行政承諾是“行政機關對將來是否做出某項行政決定，公開作出具有自我拘束效果的承諾”；[2]或者“行政機關公開向全社會做出的一種自覺性承諾行為。”[3]這種偏重于拘束力層面的概念界定，對行政承諾本質、特征的描述顯得粗略。其實行政承諾的內容與承諾的拘束力具有高度的關聯性。行政承諾的本質在于，行政機關對將來可能發生的事實，許諾按照特定方式進行處理。事實真的發生時，承諾做出的決定與將來的實際決定應當完全一致。如果二者不一致，實際作出的行政決定就違法而應予撤銷。行政承諾雖然關注行政機關將來是否做出特定決定，但更關注的內容卻是作為決定前提的基礎事實。這種基礎事實是據以作出決定的一種應然情況。行政承諾是指行政機關針對將來可能發生的事實，保證做出特定處理的單方許諾行為。這種界定凸顯出承諾的拘束力對公民權利保障的意義。

(二)特征

1.行政機關的意思表示具有自我拘束性、單方性、非爭議性。自我拘束性：行政機關對未來的決定做出許諾后，若沒有充分的公益理由，不得擅自對承諾進行廢棄或者變更。行政承諾區別于無拘束力的“告知”在于承諾對行政機關具有拘束力，而“告知”則不具。單方性：行政承諾法律關系的成立和生效只需要行政機關單方的意思表示，而不需公民與行政機關之間達成合意。而在行政協調和解、行政合同中，法律關系的成立和生效需要公民的意思表示參與。非爭議性：即意思表示的內容不存在爭議，承諾指向的是一個雙方沒有爭議的權利義務處理結果。而在行政協調和解中，當事人雙方對權利義務處理結果存在爭議，但為了促進程序的進行，允許通過簽訂和解協議來解決糾紛。

2.承諾的基礎事實具有重復發生性或者持續性。承諾的基礎事實具體包括如下兩種重復發生性事實，是指事實雖然在過去發生，但是在將來可能會重復發生。持續性事實，是指某項事實具有持續效力，持續不變地存在到現在和將來。

二、行政承諾的拘束力

(一)拘束力的來源

1.因具體行政行為而產生拘束力。我國學界和立法解釋采取寬松的見解，認為承諾預示著行政機關將來對公民權利進行調整，因此屬于具體行政行為。行政承諾能否納入具體行政行為的關鍵，在于承諾是否對公民產生“規制性效果”。即對當事人的法律權利義務進行設定、變更、解除或是有拘束力的確認。如果行政承諾沒有“規制性效果”，不能算作具體行政行為，行政承諾因具體行政行為而產生拘束力的說法就不成立。關于行政承諾是否具有“規制性效果”的問題，有學者質疑承諾行為本身與承諾做出的行政決定畢竟是兩個前后相繼的行為。行政承諾只是預示行政機關將來會做出特定的行政決定，而其本身并不具備現實的“規制性效果”，至多也只是預示著將來發生“規制性效果”。因此，行政承諾不能算是具體行政行為。德國1976年《行政程序法》沒有對行政承諾的法律性質進行闡明，而德國財務法院更是一直否認承諾行為屬于具體行政行為。

2.因誠信原則而產生拘束力。鑒于承諾拘束力源于具體行政行為的觀點存在爭議，有人主張承諾是因誠信原則的作用而產生拘束力。行政機關應當充分考慮公民的信賴利益，協調行政管理目的與公民權利的保障，達到個案的實質公正。根據誠信原則，承諾行為在一段時間內持續存在，導致公民信賴某項行政決定的構成要件事實，并且做出經濟方面的規劃處理。為了維護公民的信賴利益，行政機關在進行裁量時，應負有自我約束，兌現承諾的義務，不得與享有信賴利益的納稅人意志相沖突。

(二)對公民的拘束力

行政承諾固然對公民產生拘束力，就公民而言，對承諾是擁有一種單純的期待，還是一種完整的請求權？傳統觀點主張行政承諾是表示將做出行政決定的暫時性事先行為，屬于行政機關對自身裁量權的自愿約束。承諾本身沒有為公民創設出權利，并未直接拘束公民。批評意見認為，這種否定公民請求權的觀點一味從行政裁量權的角度看待承諾，沒有考慮到承諾的不履行會損害公民的權利。公民享有請求權是一種確保行政機關承擔特定行為義務的重要制度。隨著政府和公民在行政管理關系上的角色轉化，現在的大陸法系主流學說傾向于認為，承諾受益人有要求行政機關履行承諾的請求權。例如在1987年德國《租稅清償法》第204條的修改中，將稅務稽征機關“可以”基于租稅義務人的申請而兌現行政承諾的語句改變為“應當”。[4]這種修改實際上是向公民授予了法定請求權，使行政機關受到了嚴格拘束。如果從法律規范來看，我國似乎從未正面肯定過承諾受益人的請求權。然而隨著對信賴利益保護的強調，實質肯定承諾受益人請求權的做法也不斷涌現。

(三)拘束力的變動

承諾是一種面向未來的意思表示，承諾的做出與承諾內容的實現畢竟還有一段時間。因此，承諾的效力和存續狀態并非恒久不變，仍然要受到個案法律、事實變動或調整的影響。如果法律、事實環境發生情事變更，導致承諾作出的行政決定無法實現，或者導致公益受損，那么承諾行為的拘束力就會喪失。大致包括兩種情況：其一因事實狀態變化導致承諾的廢止或者變更。事實狀態變化，與承諾有關的客觀環境發生永久或短暫的變動，例如突發經濟危機、地震災害等不可抗力事實。事實狀態的變化，往往導致行政機關無法再做出特定決定，或者做出特定決定會損及公益。由于公益基礎已經喪失，則該承諾的存續也隨即喪失正當性。此時承諾就應變更以符合公益的要求。值得注意的是，事實狀態的變化必須是當事人客觀上無法預測的。如果行政機關基于自身的過錯，在承諾前理應預見而沒有預見到事實狀態的變化，則應當補償公民的信賴利益損失。其二因法律變化導致承諾的廢止或者變更法律狀態的變化也會造成承諾做出的行政決定無法實現，或者有損公益，例如新法制定，或者舊法被改變。法律變化導致承諾的廢止或者變更，并非原先的承諾行為本身有違法瑕疵，而是由于立法者基于政策變化、現實需要等公益考量，使承諾向后失去效力。

三、從公民的角度來看行政承諾：公民的信賴利益保護

如上所述，如果從狹義來把握行政承諾，則只能將其理解為一種具體行政行為。但是，這個概念也可以擴張到作為承諾受益人的公民權利這一方面。站在公民的角度來考慮行政承諾的話，則公民的信賴利益保護就成為重要問題。公民往往對行政承諾的合法性、持續性產生信賴，當沒有明顯的事由說明這項信賴與公共利益相違背時，法律就應保護公民的信賴利益。

(一)公民信賴利益的成立

1.信賴基礎。行政承諾的生效需要有一個令公民產生信賴的行政承諾行為。該承諾應當合法有效，如果該承諾存在著重大明顯的違法性瑕疵，內容模糊不明確，或者不具有實現可能性，就不能作為信賴的基礎。承諾合法有效的要求大致如下：

(1)行政機關應具有管轄權限。管轄權是行政承諾的法定生效要件，沒有職權的行政機關給予的承諾是自始不生效的。行政機關只有擁有處理該事項的決定權限，才算具有管轄權限。這是因為，行政機關做出承諾的權限，被視為行政機關裁量做出行政決定的“附屬權限”。[5]因此，承諾主體與有權做出特定行政決定的主體，理論上應當是同一的。然而，實踐中也會出現這二者不一致的情況，其一是行政機關內部的人事變動情況。這種看法片面地強調承諾主體與決定主體的同一性，而且主觀認為機關首長的工作調動不頻繁，顯然難有說服力。由于承辦人員在作出承諾時并未預見到會發生工作調動，因此當承諾后發生人事變動時，承諾仍然拘束后續的相關承辦人員。其二是行政機關外部的命令執行情況。例如國務院就基層政府主管的農業稅費作出減免承諾，導致作出承諾與日后作出特定行政決定的不是同一人。有學者主張上級機關并不享有行政事項的直接決定權，因此所做的承諾違背承諾管轄權的規定，應屬無效。[6]反對意見則舉出稅法的例子，認為正式課稅程序上有上下級監督和共同參與機制，上級機關必然參與下級稅務的決定，因此上級機關的減稅承諾也拘束下級機關。[7]從終極意義上看，各級機關盡管各有其職責權限，但是上級機關對下級機關負有業務監督和領導權，上級機關對外的承諾當然應該兌現，以便對社會公眾負責。

(2)做出承諾的裁量應當合法、合理。其一，做出承諾的裁量應當符合立法意旨，不得與行政權所欲實現的管理目的相矛盾。承諾是行政機關對裁量權的自我約束，其目的仍然是為了實現行政管理的目的，因此承諾的做出應當有利于行政管理目的之實現。其二，做出承諾的裁量應當符合法治的如下要求：一是遵守明確性原則。承諾內容的具體明確，不僅包括作為承諾前提的基礎事實、承諾作出的決定，還包括承諾行為的存續期限。二是遵守法律優越原則。該原則涉及的內容如下：其一，承諾本身的內容在實體和程序上應當是合法的，包括管轄權的合法、行政裁量的正確等。其二，承諾將要做出的行政決定不得違反法律的禁止性規范，存在程序違法和實體違法情形。其三，承諾中的行政裁量受到一般法律原則，如誠信原則和信賴保護原則的拘束。

(3)承諾的基礎事實應當有實現的可能性。當承諾的基礎事實與日后實現的事實完全符合時，承諾就產生拘束力。如果基礎事實不可能實現，那么公民的信賴也不可能形成。因此，基礎事實應當具有變成現實的可能性。這是因為，承諾做出的行政決定畢竟是在將來做出，受到法規變動、事實情況變化等干擾，因此存在著承諾實現的風險。為了規避風險，只有某種情況具有在將來發生的極大可能性，公民形成了信賴，對于這種事項才允許做出承諾。如果某項情況不確定會發生，公民的信賴利益也就無從形成，因此沒有對其保護的必要。因此，行政機關并非對預期做出的所有決定事項都能做出承諾。

綜上所述，違法承諾有三種情況：一是行政機關沒有管轄權。二是承諾的裁量不合法、不合理。三是承諾的內容不具有實現的可能性。這些違法承諾有損公共利益，行政機關一經發現可隨時予以撤銷。在違法承諾使公民獲益的場合，產生信賴利益的基礎并不存在，因此公民并不具有信賴利益，也無權請求補償。

2.信賴表現。信賴表現即公民由于信賴行政承諾而做出了具體的行為，如處理個人財產等。公民如果信賴行政承諾，對自己的財產進行規劃和處理，就視為具有信賴表現。如果公民沒有信賴表現，承諾的不履行就不會對公民造成實際利益損失，那么法院就不承認公民的信賴利益。

3.信賴利益值得保障。公民應當出于善意，才能形成值得保障的信賴利益。不值得保障的信賴利益情形具體包括三種：[8]一是公民以欺詐、脅迫或者賄賂等惡意手段，導致行政機關錯誤地作出違法承諾。二是公民明知行政承諾的程序或者實體違法，故意放任或者誘導行政機關做出承諾。三是公民故意對重要事實提供不周全、不充分的材料，導致行政機關據此錯誤做出承諾。

(二)公民信賴利益的保護及其例外

公民信賴利益的保護主要是財產賠償和補償方式。故意的承諾不作為會引發行政機關的賠償責任，然而，值得注意的是承諾拘束力變動時的信賴利益保護問題。合法的承諾做出后，行政機關有可能基于事實或者法律狀態的變化，無法兌現原先許諾的行政措施，承諾受益人的期待權益有可能落空。因此公民的信賴利益應如何保護呢？出于不可歸責于行政機關的客觀事由，如事實或者法律狀態變更，造成承諾無法兌現的結果，行政機關并不當然負有補償責任。緣于承諾行為與一般行政行為的最大差異在于，承諾是對未來某一事項的發生所做的預先決定，而非對當前已發生的事實所做的決定。事實或者法律狀態極有可能發生變更，導致承諾不能兌現。因此相較于一般行政行為的公民，承諾的公民承擔了較大的權益損失風險。這種不能兌現承諾的風險不應由行政機關單獨承擔，而應當由行政機關和公民雙方共同分擔。

四、結語

行政承諾屬于一種引入民法契約理念而形成的行政行為，彰顯出官民平等、服務型政府等時代精神。然而，行政承諾的法律結構蘊含著很多復雜問題，需要對承諾的生效、承諾變更的合法性、承諾受益人的信賴利益保護等問題作出細致的分析。本文從承諾內容的角度對行政承諾進行了如下的分析：首先，本文深入行政承諾的內部，理清承諾內容與拘束力之間的關系。從承諾的基礎事實出發，重新界定了承諾的定義、特征，為深入理解承諾受益人的信賴保護提供思路。其次，本文沿著拘束力分析的主軸，進一步提出了“承諾拘束力的來源是誠信原則和具體行政行為效力”、“行政承諾對公民也有拘束力”、“承諾拘束力的變更”等新命題。最后，本文揭示承諾是以公民的信賴利益保護作為核心。在此基礎上，深入分析公民信賴利益的成立要件、公民信賴利益的保護及其例外，為司法審查標準的建構提供借鑒。

在理論界，配合司法實踐對行政承諾進行研究的工作才剛剛起步。行政承諾的研究背后折射出政府行政方式以“服務”代替“管理”的理念轉變，從一個側面反映了社會發展對行政法提出的新要求。如何構思可能更有效地適應行政管理需要的行政承諾方案，作為深入理解和處理我國獨特的法與行政關系的一環，還有待于今后的進一步展開。

[參考文獻]

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[6]張臧文.稅務預先核釋機制之研究-兼論德國稅法上之承諾[D].臺灣中原大學法學碩士論文，2004：156-158.

[7]Heinz Mosbauer，AuSer-Kraft-Treten，Aufhebung und Anderung von verbindlichen Zusagen.

[8]趙宏.法治國下的行政行為存續力[M].北京：法律出版社，2007：57-59.

作者簡介：蘇韞菡(1974-)，女，上海人，碩士，華東理工大學后保處。

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0080-03