公安行政處罰裁量基準(zhǔn)制定問題芻議

公安行政處罰裁量基準(zhǔn)制定問題芻議*基金項目:本文系2014年度湖北警官學(xué)院湖北省高校人文社科重點研究基地社會治安治理研究中心項目“行政法治視域下的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)制度研究”(項目編號:2014－4)的研究成果。

袁周斌

湖北警官學(xué)院法律系，湖北武漢430035

摘要:公安行政處罰裁量基準(zhǔn)在本質(zhì)上是公安機關(guān)主動作為、從自我約束角度對行政處罰裁量權(quán)實施內(nèi)部規(guī)制的重要技術(shù)手段。當(dāng)前，各級各地公安機關(guān)爭相制定各種行政處罰裁量基準(zhǔn)，在取得行政執(zhí)法積極成效的同時，也面臨著裁量基準(zhǔn)制定主體權(quán)限不明、裁量基準(zhǔn)文本命名混亂等亟需解決的問題。為了解決上述問題，合理配置不同層級公安機關(guān)之間的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)限，以及統(tǒng)一公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的命名是當(dāng)前首要的努力方向。

關(guān)鍵詞:公安機關(guān);行政處罰裁量基準(zhǔn);制定

中圖分類號:D922．14文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A

作者簡介:袁周斌，湖北警官學(xué)院法律系副教授。

一、引言

近年來，為控制行政權(quán)逐漸擴(kuò)張與防止行政裁量濫用的危險，我國各級各類行政機關(guān)進(jìn)行了大量的探索，而制定行政裁量基準(zhǔn)便是有益探索之一。2004年2月，浙江省金華市公安局在全國率先推出《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》并獲得了較為顯著的執(zhí)法成效。［1］與基層行政執(zhí)法機關(guān)的成功實踐相呼應(yīng)，制定和推行行政裁量基準(zhǔn)的必要性得到了中央層面的明確肯定。2014年11月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中強調(diào)要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。當(dāng)下，各級各類行政機關(guān)制定各種行政裁量基準(zhǔn)(尤以各種行政處罰裁量基準(zhǔn)為主)的活動可謂如火如荼，公安機關(guān)作為重要的行政執(zhí)法機關(guān)亦不例外。所謂公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，是指為了規(guī)范公安機關(guān)依法、合理行使行政處罰裁量權(quán)，切實保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的公安行政處罰行為、種類、幅度內(nèi)，各地公安機關(guān)結(jié)合本地區(qū)工作實際，根據(jù)過罰相當(dāng)?shù)仍瓌t，將法定的裁量空間細(xì)化為若干裁量階次，并明確每一個階次對應(yīng)的考慮因素及量罰標(biāo)準(zhǔn)，作為實施行政處罰的參照。通過制定公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，有利于壓縮行政裁量的空間;細(xì)化了處罰規(guī)定，有利于克服成文法的局限;減少了執(zhí)法中的人情干擾，有利于實現(xiàn)執(zhí)法公正。［2］然而，由于公安行政處罰裁量基準(zhǔn)是一個新生事物，在其制定實踐中必然存在不少問題，這也阻礙著其充分發(fā)揮規(guī)制行政裁量權(quán)的應(yīng)有效用。本文擬對制定公安行政處罰裁量基準(zhǔn)中首先亟需解決的制定主體及文本命名問題進(jìn)行初步探討，并就其解決之道略抒己見。

二、關(guān)于公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體

(一)存在的問題:裁量基準(zhǔn)制定主體權(quán)限不明

近年來，各級各地公安機關(guān)如雨后春筍般地開展起了制定公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的工作。考察已經(jīng)出臺的各種公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，從其制定主體來看，包括四類:一是省、自治區(qū)、直轄市的公安廳(局)制定的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，例如2009年《河南省公安機關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》、2012年《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、2012年《浙江省公安機關(guān)常見出入境管理行政處罰案件裁量標(biāo)準(zhǔn)》、2013年《山東省公安機關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》、2014年《甘肅省道路交通安全違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》、2013年《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、2013年《寧夏自治區(qū)公安機關(guān)行政裁量執(zhí)行基準(zhǔn)》、2012年《重慶市公安機關(guān)道路交通行政處罰裁量基準(zhǔn)》、2013年《上海市公安局沿海邊防行政案件處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》等;二是設(shè)區(qū)的市公安局制定的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，例如2008年《南昌市公安機關(guān)辦理常見治安案件處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》、2009年《宜昌市公安部門行政處罰自由裁量權(quán)實施標(biāo)準(zhǔn)》、2010年《金華市公安機關(guān)關(guān)于違反治安管理的行為和處罰裁量基準(zhǔn)》、2013年《長沙市公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》等;三是縣級公安局制定的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，例如湖南省的多個縣的公安局根據(jù)《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)實施辦法》和《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》，結(jié)合本縣公安工作實際所制定的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，諸如《長沙縣公安局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、《永興縣公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、《石門縣公安局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》等;四是根據(jù)我國《消防法》、《道路交通安全法》的授權(quán)而具備獨立行政主體資格的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門制定的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)，例如浙江省公安消防總隊制定的《浙江省消防行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、湖南省湘潭市公安局交通警察支隊制定的《湘潭市公安交通警察行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)依據(jù)》、湖南省常德市澧縣公安局交通警察大隊制定的《澧縣交警大隊行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》等。

由上可見，制定公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的主體明顯比較混亂，既有省、市、縣三個不同層級的公安機關(guān)，也有不同層級的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。究其主要原因在于我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對制定行政裁量基準(zhǔn)的主體及其權(quán)限配置問題作出明確規(guī)定。從理論上看，

公安行政處罰裁量基準(zhǔn)在本質(zhì)上屬于公安機關(guān)制定的內(nèi)部規(guī)定(而非行政立法)，因而只要是依法獨立享有行政處罰權(quán)的公安機關(guān)(包括法律授權(quán)的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門)都有權(quán)制定公安行政處罰裁量基準(zhǔn)。然而，由于公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體過多，加之上下級之間在制定裁量基準(zhǔn)過程中缺乏溝通，這往往會導(dǎo)致如下兩個問題:第一，如果上下級公安機關(guān)(包括法律授權(quán)的公安機關(guān)消防部門和交通警察部門)針對相同管理事項制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)發(fā)生沖突，那么基層執(zhí)法民警在適用有關(guān)裁量基準(zhǔn)時，是根據(jù)《立法法》規(guī)定的下位規(guī)范服從上位規(guī)范的原則適用上級機關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，還是根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》第18條所規(guī)定的“根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際”為由而適用下級機關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)?這樣的問題往往使得基層執(zhí)法民警感到困惑而無所適從。第二，如果上下級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)針對相同管理事項制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)不發(fā)生沖突，那么，在上級機關(guān)已經(jīng)制定了裁量基準(zhǔn)的情況下，下級機關(guān)是否仍有必要耗費大量的人力、物力和財力再行制定與上級雷同的裁量基準(zhǔn)呢?實際上，在實踐中這種上下級之間就相同管理事項重復(fù)裁量基準(zhǔn)雷同的裁量基準(zhǔn)的問題是較為普遍的。［3］

(二)解決問題之道:合理配置裁量基準(zhǔn)制定權(quán)限

要從源頭上解決當(dāng)前公安行政處罰裁量基準(zhǔn)制定的實踐困境，首先應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理地配置不同層級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)之間的行政處罰裁量基準(zhǔn)制定權(quán)限。考慮到我國地域廣闊，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展存在較大差異，公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)首先應(yīng)配置于市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)，其是制定一般性的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的恰當(dāng)主體;而作為上級的省級公安機關(guān)則一般只需就有關(guān)裁量基準(zhǔn)的原則性問題作出指導(dǎo)性規(guī)定。理由有三:一是市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)是最主要的公安行政執(zhí)法主體，其對裁量基準(zhǔn)的消費需求也最為迫切;二是市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)直接面臨現(xiàn)實復(fù)雜的社會情勢，他們所擁有的執(zhí)法經(jīng)驗最為豐富，而行政處罰裁量基準(zhǔn)在某種意義上正是對過往執(zhí)法經(jīng)驗的歸納和總結(jié)，故由他們負(fù)責(zé)制定裁量基準(zhǔn)較之欠缺執(zhí)法經(jīng)驗的省級公安機關(guān)顯然更為恰當(dāng);三是市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的掌握，較之省級公安機關(guān)也更為清楚，故而在制定裁量基準(zhǔn)時更能結(jié)合當(dāng)?shù)乜陀^實際從而確保基準(zhǔn)內(nèi)容的合理性。

目前，對于尚未普遍制定出公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的省份，可考慮重點制定在省級公安機關(guān)指導(dǎo)下的市、縣級別的行政處罰裁量基準(zhǔn);對于市、縣兩級中的市級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)已經(jīng)制定出裁量基準(zhǔn)的，為避免重復(fù)制定而浪費資源，縣或區(qū)級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)原則上不再制定適用范圍相同的或針對同一管理事項的裁量基準(zhǔn)，但對于同一市所轄的各區(qū)、縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況差別確實很大的，可以允許各區(qū)、縣分別另行制定裁量基準(zhǔn)或?qū)ι弦患壍牟昧炕鶞?zhǔn)在本轄區(qū)內(nèi)作出變通性規(guī)定。除了由市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)負(fù)責(zé)制定一般性的公安行政處罰裁量基準(zhǔn)之外，對于一些不易受到地域因素影響的管理事項，諸如有關(guān)出入境管理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等事項的行政處罰裁量基準(zhǔn)，為保障行政管理的統(tǒng)一性，由省級公安機關(guān)來負(fù)責(zé)制定則更為合適。此外，省級公安機關(guān)對市、縣級公安機關(guān)(消防部門、交通警察部門)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)積極利用規(guī)范性文件審查機制，加強對裁量基準(zhǔn)的備案審查力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法的裁量基準(zhǔn)，以維護(hù)法制的統(tǒng)一，并最大限度地保證裁量基準(zhǔn)的質(zhì)量。

三、關(guān)于公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的文本命名

(一)存在的問題:裁量基準(zhǔn)文本的命名較為混亂

考察已經(jīng)出臺的各種公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的文本，其命名混亂的問題主要體現(xiàn)在如下三個方面:第一，命名的稱謂混亂。實踐中的稱謂主要有如下幾種類型:“裁量標(biāo)準(zhǔn)”、“裁量基準(zhǔn)”、“自由裁量權(quán)實施標(biāo)準(zhǔn)”、“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)依據(jù)”、“自由裁量階次制度”，此外還有“指導(dǎo)意見”、“裁量方案”、“實施標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則”等稱謂，不一而足。公安行政處罰裁量基準(zhǔn)在名稱上的不統(tǒng)一，反映了各地各級公安機關(guān)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的技術(shù)水平不高，這不僅造成了公安行政規(guī)范性文件的體系紛繁和混亂，而且給基層執(zhí)法民警帶來了理解和運用上的困惑和障礙。第二，命名方式的混亂。實踐中對公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的命名方式主要包括:以公安機關(guān)管轄的行政處罰案件作為整體來命名(例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、《長沙市公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》等)，以公安機關(guān)管轄的行政處罰案件中的某一類處罰案件來命名(例如《南昌市公安機關(guān)辦理常見治安案件處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》、《湘潭市公安交通警察行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)依據(jù)》、《重慶市公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)》、《浙江省公安機關(guān)常見出入境管理行政處罰案件裁量標(biāo)準(zhǔn)》、《浙江省消防行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、《上海市公安局沿海邊防行政案件處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》等)，以公安機關(guān)管轄的治安處罰案件中的某一種案件來命名(《浙江省公安機關(guān)辦理旅館業(yè)行政處罰案件裁量標(biāo)準(zhǔn)》、《吉林省公安廳關(guān)于辦理賭博違法案件裁量標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》、《重慶市公安機關(guān)毒品違法案件行政處罰裁量基準(zhǔn)》等)。公安行政處罰裁量基準(zhǔn)命名方式的多樣性固然能夠滿足不同執(zhí)法情形的實際需要，但也反映出各地公安機關(guān)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)在規(guī)范性和統(tǒng)一性上的付之闕如。第三，文本的名稱與其內(nèi)容不相符。例如《澧縣交警大隊行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》，雖然名稱中有“制度”二字，但審查其具體內(nèi)容，卻只有關(guān)于該縣道路交通違法行政處罰自由裁量工作的總則性規(guī)定和針對各種違法行為的具體裁量基準(zhǔn)，而實際并無有關(guān)裁量基準(zhǔn)的配套制度，比如公開制度、審核制度、說明理由制度等，這樣的內(nèi)容安排與其所謂“制度”的名稱明顯名不副實。

(二)解決問題之道:統(tǒng)一公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的命名

各省公安機關(guān)要制定出高質(zhì)量的行政處罰裁量基準(zhǔn)，還需著力提高裁量基準(zhǔn)制定技術(shù)水平。制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的具體技術(shù)包括:裁量基準(zhǔn)的命名技術(shù)、對量罰幅度的

細(xì)化與劃分格次技術(shù)、列舉裁量因素的情境化技術(shù)、運用數(shù)學(xué)公式計算技術(shù)等。［4］但因篇幅所限，本文在此僅就提高裁量基準(zhǔn)命名技術(shù)進(jìn)而統(tǒng)一公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的命名問題提出若干建議。在此，筆者建議統(tǒng)一使用“裁量基準(zhǔn)”一詞。首先，關(guān)于“裁量”和“自由裁量”二詞，建議統(tǒng)一選擇用“裁量”。有些學(xué)者認(rèn)為沒有必要區(qū)分“裁量”與“自由裁量”，而且“自由裁量”在實踐中已約定俗成。然而，對于研究行政法的學(xué)者而言，無論是否有“自由”二字，都不會影響對其內(nèi)涵的把握，都能理解所謂的“自由”裁量只能是在合法基礎(chǔ)上的自由，而不可能是絕對的自由。然而，對于受我國傳統(tǒng)的權(quán)力本位主義影響頗深的廣大基層執(zhí)法人員而言，“自由”一詞在行政裁量執(zhí)法中容易造成心理暗示，很容易引起基層行政執(zhí)法人員對“自由”一詞可以是“絕對自由”的誤解，進(jìn)而造成濫用行政裁量權(quán)的問題。［5］故而宜用“裁量”而不用“自由裁量”。其次，關(guān)于“基準(zhǔn)”與“標(biāo)準(zhǔn)”、“制度”、“指導(dǎo)意見”等其他相關(guān)詞語的選擇，建議統(tǒng)一用“基準(zhǔn)”。其中“標(biāo)準(zhǔn)”與“基準(zhǔn)”二詞的含義相近，而且從有關(guān)文本的具體內(nèi)容上來看，二者也基本相同。目前，在中央有關(guān)文件中采用的是“標(biāo)準(zhǔn)”一詞。但是，筆者認(rèn)為用“基準(zhǔn)”似乎更為妥當(dāng)一些。因為，所謂“標(biāo)準(zhǔn)”強調(diào)的是執(zhí)法根據(jù)的唯一性，而“基準(zhǔn)”則更強調(diào)執(zhí)法依據(jù)的幅度性，二者之間還是有一定的差異，故宜用“基準(zhǔn)”而盡量不用“標(biāo)準(zhǔn)”來命名。此外，對于“基準(zhǔn)”與“制度”、“指導(dǎo)意見”等詞的區(qū)別，從語言習(xí)慣來看，“基準(zhǔn)”、“制度”、“指導(dǎo)意見”、這三個詞所承載的內(nèi)容精確度應(yīng)該是逐漸下降的。其中，“基準(zhǔn)”最為微觀、操作性最強，而“指導(dǎo)意見”最為宏觀、操作性最低，至于所謂“制度”則介于上述兩者之間。因此，在公安行政處罰裁量基準(zhǔn)的命名上應(yīng)當(dāng)考慮上述詞匯內(nèi)在的邏輯性。總之，統(tǒng)一使用“裁量基準(zhǔn)”一詞，不僅有利于公安行政規(guī)范性文件體系的規(guī)范化，也便于執(zhí)法民警在實施行政處罰中的理解和運用，從而有利于提高公安機關(guān)的行政執(zhí)法效率和水平。

參考文獻(xiàn)［］

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