PPP模式在污水處理中的應用

沈顯武

吉林財經大學，吉林　長春　130117

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PPP模式在污水處理中的應用

沈顯武

吉林財經大學，吉林長春130117

摘要：2015年初，前央視主持人柴靜的一部紀錄片——《穹頂之下》再次把環保問題推到輿論的風口浪尖，中國在全面深化改革轉型的過程中，城鎮污水處理面臨著投資不足、效率低下等問題。PPP模式具有融資成本低、效率高效、風險程度低等優勢，適合廣泛應用于城市污水處理等非純粹公共物品或服務的項目領域。本文就PPP模式在污水處理中的具體應用提供相應模式，并就該問題法律顧問在應用中能起到什么作用做出合理建議。

關鍵詞：PPP模式；污水處理；BOT；風險控制

隨著我國新型城鎮化建設的加速發展，城市對于水的需求是剛性的，這就需要進一步改善和擴大污水處理項目的建設。同時，環境的污染也對水資源提出嚴峻挑戰，經濟發展與環境資源保護的矛盾也日趨尖銳，特別是環境污染引發的社會強烈不滿。隨著國家最新修訂的《環境保護法》和社會資本參與公共基礎設施建設(即PPP項目)等法律、法規的相繼頒布、推行，逐步形成與市場經濟相適應的污水處理市場機制，以適應當前的污水處理市場環境。

一、PPP模式的主要特點

PPP是英文Public-Private-Partnerships的縮寫，關于PPP的內涵，理論界和實務界的說話尚不統一，我國官方把PPP稱為“政府和社會資本合作模式”。也即，通過政府與民間資本建立的一種合作關系用來提供公共服務產品的模式。PPP項目具有以下特點：

(一)利益共享

PPP模式項目中政府公共部門與社會資本并不是簡單的利益共享，同時，還需要控制社會資本可能有的超額利潤。保證各方利益的均衡是關鍵，利益均衡關系到項目最終能否最終順利進行。利益共享指除了共享PPP項目的社會成果，還包括作為參與者的社會資本能夠取得相對平和、長期穩定的利潤回報。

(二)風險共擔

在PPP模式中，風險共擔應強調整個項目風險最小化原則，即政府部門和社會資本在風險共擔方面按照合同約定各自的比例承擔。從發達國家的實踐經驗來看，風險控制應強調透明性原則、等值性原則、以及問責性原則。透明性原則是在公私合作關系中，尤其在運用政府資源時，應當進行充分的信息披露；等值性原則是指提倡投資與收益的等值性；問責性原則是指從法律制度上保證社會資本利益的實現。

二、PPP模式在污水處理中的運用

(一)PPP模式在污水處理項目中的優勢

1.有效融資

融資難是擺在各個項目面前的一個難題，污水處項目也不例外，PPP項目管理模式的一個重要優勢能夠解決融資問題。可以利用BOT的方式建設污水處理項目，BOT(Build-Operate-Transfer)作為PPP的一種形式，其被用于基礎設施的建設擁有較為成熟的實踐經驗，讓其為污水處理項目建設融資，能夠有效的解決融資難的問題。

2.提高運行效率

由于政府公共部門缺乏有效的激勵機制，因此項目流程的效率較低，這其中就包括污水處理的建設項目。而私營部門的目標是利潤最大化，其利潤則主要通過提高投資和運營效率獲得。在PPP模式下，政府將污水處理項目運營職能轉給高效的私人部門，同時完善監管等公共部門的核心職能。此舉不但可以減少政府的投入成本，也可以向公眾提供廉價的水資源。

3.推動污水處理產業發展

誠然，無論是目前國內污水處理在建項目的發展，還是已建項目中投入使用率，我國的污水處理的總量遠遠不足以滿足對水的需求，污水處理產業的發展嚴重滯后。要促進污水處理產業的發展，在現有的制度與機制下不改革創新，很難有長足的發展。PPP可以作為改革的突破口，推動污水處理產業取得實質性發展。

(二)PPP模式在污水處理項目中的模式選擇

1.針對改建污水處理廠PPP模式選擇

在已建成的污水處理廠中，因工藝落后或者設施老化等原因不能正常運營，可以通過以下PPP模式運營：租賃—建設—經營、購買—建設—經營。

在租賃—建設—經營的模式下，政府與民營企業簽訂一份長期合作合同，民營企業需要定期向政府繳納租金，作為合作的基礎，民營企業可以高效利用自己的資金改善污水處理工藝和完善相關設施。此種模式能夠避免污水處理項目被完全私人化所遇到的法律問題。民營企業在該種模式下需要承擔相應的資金風險和經營風險。

在購買—建設—經營的模式下，政府把已建成但不能正常運行的污水處理廠出售給那些有能力改造的民營企業。民營企業與政府簽訂特許經營權，永久的享用該項目，但是在簽訂過程中政府做好提前防控，對污水處理廠的定價、質量、檢測、將來的發展模式等做出規定，規范民營企業的經營，提前做好政治控制。

2.新建污水處理廠PPP模式的選擇

在規劃新建污水處理項目時，可以通過以下PPP模式：建設—轉讓—經營、建設—擁有—經營—轉讓、建設—擁有—經營。

在建設—轉讓—經營的模式中，民營企業為污水處理項目融資并負責建設，項目建成后，民營企業將該項目轉移給政府，政府再將其外包給經營企業。在合同期限內，經營企業通過向消費者收費的方式以及其他方式，收取前期投資成本并獲取利潤。

在建設—擁有—經營—轉讓的模式中，民營企業為污水處理廠融資并負責建設、擁有并經營污水處理項目。在規定的期限內售賣處理的水，獲取持續經營的資金，待規定的期限結束，所有權轉讓給政府，該種模式在我國應用較為普遍。

在建設—擁有—經營的模式中，民營企業在特許經營權范圍內建設污水處理項目，建成后，擁有所有權并經營。在此種模式下民營企業的權利必然會受到較多規制，例如在特許經營權范圍內必須接受政府的定價、提供方式等規制。該種模式下政府不再享有經營權，民營企業享有永久性的經營權。

三、法律顧問在PPP污水處理中的作用

我國目前涉及PPP的法律法規正在完善過程中，而現實中，政府和社會資本的合作較為廣泛，但仍處于蜜月期，雙方對彼此尚未完全了解，因此法律權責難以界定。此時，法律顧問在規避風險方面便能發揮其重要作用。

(一)協商談判

法律顧問應當在政府與社會資本中起到橋梁作用，促進二者互相了解，要想促使政府與社會資本能夠無縫對接，法律顧問在前期協商談判的過程中在法律法規尚未明確的前提下盡可能的明確雙方的權利與責任，促進彼此互相信任以期達成合作。污水處理項目政府方招標和合同談判等都該選擇專業人士應對，嚴格按照國際標準公開招標，以保證項目成功。

(二)合同起草

相對于地鐵、高速公路等成熟的PPP項目，污水處理項目面臨著更多的不確定風險，尤其是法律問題。政府在項目中扮演的角色起至關重要，如果政府權力被濫用，通過PPP模式凝聚起來的社會資本與政府公共資源，可能成為權貴吞噬的對象，因此合同起草中應明確政府的權限，防止權力被濫用。同時也不能忽視起草合同過程中對民營企業的規制，尤其在污水處理的檢測、定價、發展規劃等方面加以約束，政府不能推卸監管的責任。

(三)糾紛解決

任何項目都應該考慮其風險，在項目發生糾紛后如何應對，是擺在很多政府部門和民營企業面前的問題，在前邊我們說過，合同起草過程中就已經對政府和民營企業的權責進行過劃分，因此如有上訴的權責糾紛理應按照合同處理。同時，應考慮引入獨立的第三方仲裁機構，確保項目的順利進行。

四、結語

現將PPP模式運用到污水處理項目，會迎來許多機遇，同時也將面臨諸多挑戰。PPP模式可以為污水處理項目融得更多的資金、提高項目的利用效率以及降低運營風險。但是面臨的挑戰也不容忽視，尤其是對政府職責的監管尚處理真空階段，在規制民營企業的同時如何有效的建立與政府的相對平等關系是亟待解決的。我們看到近期國家相繼頒布法規鼓勵民間資本進入基礎設施和公用事業項目，此舉為PPP模式提供了方向，污水處理項目的健康發展離不開民間資本的帶動，相信實踐經驗和法律法規的相繼完善，我國污水處理項目的市場化改革將會逐步清晰。

[參考文獻]

[1]王守清，柯永健.特許經營項目融資(BOT、PFI和PPP)[M].北京：清華大學出版社，2008.

[2]李堯.PPP模式在中國的研究趨勢分析[D].天津大學，2011.

作者簡介：沈顯武(1989-)，男，安徽六安人，吉林財經大學碩士研究生，研究方向：公司法。

中圖分類號：F283；F290

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)15-0291-02