西方國家購買社會公共服務(wù)的三個策略及對我國的啟示

孫強(qiáng)強(qiáng)

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001

政府購買社會公共服務(wù)是政府將原本屬于自身作為公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供職能通過有償?shù)霓D(zhuǎn)移給社會力量，以期通過這種方式來減輕政府財政壓力和提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量。西方發(fā)達(dá)國家率先掀起了政府購買社會公共服務(wù)的活動，并為我國政府所借鑒，本文系統(tǒng)梳理西方國家政府購買社會服務(wù)的策略，并給出相關(guān)啟示。

一、西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)的三個階段和策略

以英國、美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家從二十世紀(jì)七十年代末，面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的停滯、政府財政緊張等一系列社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為了解決財政困難和公共服務(wù)低效的矛盾，積極引入了政府購買社會公共服務(wù)的運(yùn)動，一般情況下西方政府購買社會公共服務(wù)一般經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

(一)第一階段:新公共管理理論下的競爭性策略(1979—1987年)

這一階段是西方國家政府購買社會公共服務(wù)起始和探索階段，筆者將這一階段概括為:新公共管理理論下的競爭性策略。新公共管理理論是這一階段政府諸多改革行為的理論基礎(chǔ)，該理論強(qiáng)調(diào)在政府領(lǐng)域引入私人企業(yè)的管理手段，建立一種企業(yè)化的政府，以此來提高政府提供公共服務(wù)的效率，來解決長期以來困擾政府的財政緊張、效率低下的問題。競爭性策略是這一階段政府為了更好地為公眾提供公共服務(wù)的主要方式，是為了打破由政府作為提供公共服務(wù)的壟斷地位的方法。圍繞著構(gòu)建競爭性的政府和競爭性的公共服務(wù)這一目標(biāo)，這個階段政府主要采取了三種手段。

1．政府角色由公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”

政府角色的轉(zhuǎn)變順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的變化，在這一階段，西方政府普遍面臨著較大的財政困難，社會上關(guān)于政府職能的討論引發(fā)了新公共管理運(yùn)動的發(fā)展，在建設(shè)“節(jié)約型政府”“使命感的政府”“競爭型政府”等的呼吁中，西方政府不得不審視自身職能，進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)的提供這一方面，政府深刻的認(rèn)識到自身不能將注意力全部集中到公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中，而是要追求如何向公眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府只需要做好提供者，做好公共服務(wù)生產(chǎn)之后的具體運(yùn)作和監(jiān)督。這樣的角色轉(zhuǎn)變在很大程度上減輕了政府的財政壓力和能力責(zé)任。

2．公共服務(wù)提供主體由單一向多元轉(zhuǎn)變

政府在完成角色轉(zhuǎn)變之后，明晰了自身的主要職責(zé)在于向公眾提供好的公共服務(wù)而不是僅僅局限在公共服務(wù)的生產(chǎn)上。但是政府還是面臨著這樣一個難題:政府單一提供公共服務(wù)的能力不足。在這一階段，政府不斷加大對市場機(jī)制的引入，公共服務(wù)提供的主體就逐漸由單一的政府提供變成了包括非政府組織、營利機(jī)構(gòu)的多元提供。這種提供主體的多元化一方面可以極大的減輕政府的財政壓力，另一方面可以逐漸明確政府和市場的邊界，有效的分散政府的責(zé)任。

3．政府加強(qiáng)與營利性機(jī)構(gòu)的合作

這一階段政府的改革緊緊圍繞著“新公共管理”理論進(jìn)行，主要是要通過在政府公共事務(wù)領(lǐng)域積極引入市場化機(jī)制，用企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來補(bǔ)充政府的能力不足，以競爭來促進(jìn)政府的效率。在公共服務(wù)提供領(lǐng)域方面，政府積極地展開了同一營利性機(jī)構(gòu)的合作，通過提供資金的方式來將政府的某些公共服務(wù)“轉(zhuǎn)讓”給營利性機(jī)構(gòu)。在這種情況下，美國的營利性機(jī)構(gòu)發(fā)展很快，1977－1987年，美國的日托服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了80%，個人和家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了22%。這種政府和營利性機(jī)構(gòu)的緊密合作，一方面可以確保政府在公共服務(wù)的提供方面可以用資金來控制盈利機(jī)構(gòu)從而確保政府的主導(dǎo)地位，另一方面，營利性機(jī)構(gòu)的飛速發(fā)展為今后政府更好的向社會購買公共服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)第二階段:新公共服務(wù)理論下的合同性策略(1988—1998年)

這一階段是西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)的快速發(fā)展階段。筆者將這一階段概括為:新公共服務(wù)理論下的合同性策略。新公共服務(wù)理論是受公民社會理念的影響并在反思新公共管理理論的基礎(chǔ)之上提出來的，新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府不應(yīng)該僅僅關(guān)注政府的成本和效率，而是要著眼于公共利益的實(shí)現(xiàn);政府服務(wù)的對象不是顧客，而是公民;提供優(yōu)質(zhì)而大眾的服務(wù)，是政府的主要宗旨。具體的實(shí)施機(jī)制是:政府選擇具有提供相關(guān)公共服務(wù)資質(zhì)的非政府組織，通過簽訂合同的方式來確保該組織向公眾提供足夠優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

1．以合同出租為主要方式，多種方式并存的政府購買行為

合同出租是政府轉(zhuǎn)讓其職能的一種方式，政府選擇一些在市場競爭中勝出的具有提供相關(guān)公共服務(wù)能力的盈利性組織，并簽訂合同，在合同規(guī)定的日期內(nèi)，盈利性組織完成相關(guān)任務(wù)后，政府支付合同說明的報酬。在以合同出租的政府購買行為中，政府的職責(zé)僅僅是確定提供何種公共服務(wù)、選擇具有資質(zhì)能力的盈利性機(jī)構(gòu)和對合同的實(shí)施監(jiān)管，而公共服務(wù)的提供則有盈利性組織負(fù)責(zé)。這種合同出租的方式一方面調(diào)動了市場參與公共服務(wù)提供的競爭性，另一方面政府可以根據(jù)公民需求提供更加豐富多元化的公共服務(wù)。在美國，合同出租被廣泛運(yùn)用于各級政府中，據(jù)統(tǒng)計，美國至少有200余種服務(wù)是由承包商向政府提供的。除了出資購買公共服務(wù)外，還有一種公私合作形式的合同出租，在這種形式下，政府不需要出資，政府通過招標(biāo)的方式讓某些私營企業(yè)從事基礎(chǔ)公共服務(wù)的提供，私營企業(yè)具有投資的收益權(quán)。這一類的合同出租大多運(yùn)用在投入大、公益性高的公共服務(wù)之上。

2．公民滿意成為政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的評價指標(biāo)

在這一階段，政府改革的理念深受新公共服務(wù)理論的影響，如何為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是政府迫切關(guān)心的。以公民為導(dǎo)向的服務(wù)理念指引著政府購買公共服務(wù)要時刻注意“公民滿意”，因此，公民滿意成為政府購買社會公共服務(wù)質(zhì)量的評價指標(biāo)。公民不僅參與到公共服務(wù)的評估上，還在很大程度上影響著政府選擇公共服務(wù)的種類和私營企業(yè)的選擇。美國政府還實(shí)行了“公民憲章”運(yùn)動和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動”。在這場運(yùn)動中，“市場檢驗(yàn)”成為主要的方式，即讓公民參與到政府購買社會公共服務(wù)的每一個環(huán)節(jié)上，保證公共服務(wù)的良好提供。具體的做法是:首先，確認(rèn)公共服務(wù)提供的范圍和種類;其次，建立公共服務(wù)供給的評價標(biāo)準(zhǔn);再次，組織政府招標(biāo)，選擇、確定服務(wù)承擔(dān)人;最后，監(jiān)督、評估服務(wù)結(jié)果。

二、第三條道路理論下的多元化策略(1999—至今)

這一階段是西方發(fā)達(dá)國家針對市場化的策略進(jìn)行反思和提高的階段。筆者將這一階段概括為:“第三條道路”理論下的多元策略。

“第三條道路”理論是結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)走出的一種基于社會民主主義基礎(chǔ)上的，充分肯定自由市場的價值，希望政府接觸管制的道路。在這一理論的指導(dǎo)下，西方發(fā)達(dá)國家紛紛對自由經(jīng)濟(jì)主義和計劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行深刻的反思。多元化策略就是在政府購買社會公共服務(wù)領(lǐng)域，不再單純的強(qiáng)調(diào)市場競爭策略和合同策略，而是綜合運(yùn)用計劃和市場相結(jié)合的手段，進(jìn)一步增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)社會公共服務(wù)的能力。這個策略的具體方法是:

(一)政府集權(quán)式地選擇社會公共服務(wù)的購買

集權(quán)式的購買方式主要存在于法國。法國政府在二十世紀(jì)九十年代后期就將社會公共服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的分類，并根據(jù)公共服務(wù)與民眾生活的相關(guān)度和公共利益的契合度進(jìn)行購買社會公共服務(wù)的范圍和種類。這種方法由政府的統(tǒng)一調(diào)配，一方面可以使得政府購買的社會公共服務(wù)能夠盡可能的滿足民眾的意愿，另一方面可以充分發(fā)揮政府的權(quán)威的財政能力，確保公共服務(wù)提供的質(zhì)量。社會公共服務(wù)中涉及公民基本的生存性服務(wù)，如養(yǎng)老服務(wù)、托兒服務(wù)等，由政府直接提供的比例已超50%。但是這一方法不能有效地調(diào)動起社會組織的參與積極性，也會進(jìn)一步增加政府的財政壓力。

(二)由政府主導(dǎo)的公私混合提供公共服務(wù)

公私混合提供公共服務(wù)的方法主要存在于英美等發(fā)達(dá)國家。英美國家在探索政府購買社會公共服務(wù)方面進(jìn)行了很多的探索，由開始的加強(qiáng)和營利性組織的合作到政府和非政府組織的合同制，這些探索雖然也促進(jìn)了當(dāng)時公共服務(wù)的提供，但是也帶來一系列的困擾。于是，英美政府就開始探索由完全的合同制轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)的公私混合提供的方式，政府積極的與非政府組織進(jìn)行著合作，政府提供不了、提供不好的服務(wù)就轉(zhuǎn)包給非政府組織，進(jìn)一步擴(kuò)展合同的范圍和深度。除此外，必須強(qiáng)調(diào)政府在公私合作中的主導(dǎo)作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國政府已經(jīng)與私人公司、研究機(jī)構(gòu)和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，這些合同每年所涉及的經(jīng)費(fèi)數(shù)額占政府總開支的14%。

三、西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)對中國的啟示

(一)逐步構(gòu)建合理化公共服務(wù)供給體系

政府應(yīng)該清醒的認(rèn)識到政府不再是公共服務(wù)唯一的合法供給主體，私營組織、非政府機(jī)構(gòu)都在公共服務(wù)的供給中發(fā)揮著重要的作用。我國應(yīng)該制定相關(guān)政策鼓勵國外資本、民間組織和非政府組織進(jìn)入到相關(guān)公共服務(wù)供給的體制中，形成政府、市場、社會多元的公共服務(wù)供給體系，以提供豐富的公共服務(wù)。

(二)科學(xué)劃分差異化公共服務(wù)供給范圍

市場和政府都存在著不同程度上的失靈，應(yīng)該針對不同的公共服務(wù)應(yīng)該選取不同的供給主體，科學(xué)的劃分公共服務(wù)的供給范圍。對于純公共物品而言，這類公共物品是非盈利性的，市場不愿介入，政府應(yīng)該起到主要提供的作用。對于準(zhǔn)公共物品而言，這類公共物品具有盈利性，應(yīng)該發(fā)揮市場的資源配置作用，可以通過政府購買社會公共服務(wù)的方式來滿足。只有將公共服務(wù)差異化進(jìn)行分類提供，才可以提高各個公共服務(wù)供給主體的供給效率。

(三)積極探索多元化公共服務(wù)供給方式

政府和社會要積極探索多元化的公共服務(wù)供給方式，對于涉及國家核心利益的公共服務(wù)，比如軍事、安全等必須由國家來提供之外，凡是涉及環(huán)境保護(hù)、交通衛(wèi)生、體育文化等方面的公共服務(wù)可以通過政府購買社會公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。對于涉及到公益性質(zhì)很強(qiáng)的項(xiàng)目和影響群眾切身利益的領(lǐng)域可以采用公私合作的方式來實(shí)現(xiàn)，對于社會福利慈善類的領(lǐng)域，可以通過培養(yǎng)非政府組織的方式來實(shí)現(xiàn)。

(四)科學(xué)把握漸進(jìn)性公共服務(wù)供給流程

我國公共服務(wù)購買的現(xiàn)狀是政府強(qiáng)、社會弱的現(xiàn)實(shí)，尤其是私營組織和非政府組織相對較弱。這就需要政府首先注重對社會力量的扶持，在社會力量發(fā)育比較好的南方城市先行試點(diǎn)，采取漸進(jìn)性的推廣方式，等到試點(diǎn)取得成功之后，再將經(jīng)驗(yàn)推廣全國，并在推廣的過程中形成一套相對規(guī)范的操作流程。

[1]珍妮特．登哈特，羅伯特．登哈特．新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵[M]．丁煌譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2010．

[2]李一寧，金世斌，吳國玖．推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的路徑選擇[J]．中國行政管理，2015(2)．