淺析新修訂環(huán)境法公眾參與制度的完善

鄭肖垚 莊國敏

福州大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108

隨著全球環(huán)境問題日益嚴峻，如果僅僅依靠傳統(tǒng)的政府單方面治理環(huán)境的模式，已經(jīng)遠遠無法應(yīng)對人類現(xiàn)今面對的環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，于是環(huán)境保護公眾參與制度被越來越多的國家編入了法律法規(guī)。面對我國嚴重的大氣污染、水污染等環(huán)境問題，政府已經(jīng)開始加大力度采取有效的措施來遏制環(huán)境污染，這時就十分有必要調(diào)動和吸收公眾的力量來參與治理、解決環(huán)境問題。通過明確公眾的環(huán)境參與權(quán)，積極引導(dǎo)公眾參與到環(huán)境的管理中來，這不僅有利于擴大環(huán)境管理的基礎(chǔ)，而且有助于通過公眾的參與來推動環(huán)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促使公眾主動做出有利于環(huán)境的選擇①。為此，在近兩年的時間里，環(huán)境保護法修改草案歷經(jīng)四審，兩次公開征求民意，最終于2014年4月24日完成了施行25年來的首次大修改，而環(huán)境公眾參與制度也成為了修改后的一大亮點進入人們的眼球。

一、公民參與法律制度概述

(一)公民參與權(quán)的定義與范圍

現(xiàn)代民主語境下的公民參與，是指有參與愿望并具備相應(yīng)能力的公民，通過各種方式和途徑，直接參與政府公共決策的制定和執(zhí)行，從而影響和推動國家發(fā)展的一切活動。俞可平先生指出:凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公民參與的范疇②。公民參與權(quán)是指公民有依照法律的規(guī)定參與國家公共生活的管理和決策的權(quán)利。例如憲法規(guī)定公民有參與選舉與被選舉的權(quán)利，而行政法領(lǐng)域的公民參與權(quán)主要體現(xiàn)為聽證制度。

其實，公民參與并不單單是法學(xué)上的概念。從政治學(xué)的角度來講，李圖強認為，所謂“公民參與”，就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現(xiàn)公民資格，由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務(wù)與決定的行動。這些公共事務(wù)是以公民本人切身的地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴大到全國性的公共政策③。每一個公民通過對切身公共事務(wù)的時刻關(guān)注與適時投入來實現(xiàn)自己的參與。毋庸置疑，公民參與必須是在合法的基礎(chǔ)上進行的，并且根據(jù)參與者自身的文化水平、素質(zhì)能力、需要花費的成本、預(yù)期的影響力等，理性地選擇最佳最有效的途徑。

(二)環(huán)境法中的公民參與權(quán)

環(huán)境法中的公民參與，是指在環(huán)境保護的領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益④。公民參與權(quán)具體指在環(huán)境保護的范圍內(nèi)，作為公民享有平等參與環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法等與其環(huán)境利益相關(guān)的一切活動的權(quán)利。

在對環(huán)境保護的研究文獻中，基于公共管理理論，越來越多的研究認為環(huán)境保護中的公眾參與制度是有利于促進和調(diào)動公眾的參與積極性，從而更好地實現(xiàn)環(huán)境保護。《世界自然憲章》第23條清楚地指出個人參與權(quán)的內(nèi)容:人人都應(yīng)當有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關(guān)的決定;遇到此種環(huán)境受到損害或破壞時，人人應(yīng)有辦法訴請補救⑤。

目前，公眾參與制度已經(jīng)成為環(huán)境法中一項很重要的基本原則。作為生活在大自然中的一份子，公眾不僅對維護和改善與自身生活息息相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量享有當然的決策參與權(quán)，同時還負有不可推卸的環(huán)境保護義務(wù)。環(huán)境法公眾參與制度為公眾參與環(huán)境保護提供了強而有力的法律依據(jù)，保障公眾參與環(huán)境保護權(quán)利的同時，也明確了公眾對環(huán)境保護負有的義務(wù)。

(三)公民參與權(quán)在環(huán)境法體系中的核心地位

盧梭在《社會契約論》中說道:一個完美的社會是為人民的“公共意志”所控制的。所以，在這樣一個民主的時代，通過政府單方面的權(quán)力來做出決定和實行決策是不明智的。公民也應(yīng)該在這個過程中擔(dān)任活躍的角色，發(fā)出屬于自己的聲音。只有擴大公民對政府環(huán)境保護決策的直接參與，才能實現(xiàn)公民權(quán)力和公共利益的最大化。當然，隨著公民素質(zhì)的逐步提高，公民的環(huán)保意識在慢慢地覺醒，成為了公眾參與環(huán)境保護的社會心理基礎(chǔ)，這使得政府在環(huán)境保護的決策上不得不考慮公眾的意愿和訴求。

公眾參與解決環(huán)境問題不僅是公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，也是人權(quán)的體現(xiàn)。人權(quán)是指人因其為人而應(yīng)當享有的權(quán)利，這種權(quán)利不可非法剝奪或是轉(zhuǎn)讓。而人權(quán)的最終目的在于保障人類最基本的生存和發(fā)展，保障人類的人身安全、自由和人格尊嚴。人權(quán)是涉及社會生活各個方面的有機的權(quán)利體系，其中最根本的是人類的生存權(quán)利，它是人類得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。公民通過參與環(huán)境決策，保護自己賴以生存的環(huán)境，維護自身在環(huán)境方面的利益，也就是通過行使自己的權(quán)利，有效地保護了自己最基本的生存權(quán)。所以說，推行環(huán)境公眾參與制度是保障人權(quán)的一種體現(xiàn)，是其得以存在的理論基礎(chǔ)之一。

同時，環(huán)境公眾參與制度在社會管理、公共決策等方面扮演著至關(guān)重要的角色。它對各級政府及其有關(guān)部門所作出的環(huán)境決策、環(huán)境管理在很大程度上起到了監(jiān)督和制衡的作用，它可以有效地制約公權(quán)力、防止公權(quán)力的濫用。洛克曾指出:雖然只能有一個最高權(quán)力即立法權(quán)，其余一切權(quán)力都必須處于從屬地位，但是立法權(quán)既然只是為了某種目的而行使的一種受委托的權(quán)力，當人民發(fā)現(xiàn)立法行為同他們的委托相沖突時，人民仍享有最高的權(quán)力來罷免或更換立法機關(guān)⑥。因此，用公民權(quán)利來監(jiān)督公權(quán)力，讓公權(quán)力在陽光下運行是很有必要的。通過保障公眾參與，讓政府的環(huán)境決策曝光在公民權(quán)利的監(jiān)督之下，使各方的利益得到最大化的滿足，最終達到最大程度上實現(xiàn)生態(tài)功能。

二、我國現(xiàn)行環(huán)境法中保護公眾參與法律制度的缺位與完善

(一)環(huán)境權(quán)的缺位造成公眾參與權(quán)失去上位權(quán)力

《憲法》第2條規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”這在國家的根本大法的層面上，為我國公民參與環(huán)境管理提供了法律依據(jù)⑦。但是，相對于那些已經(jīng)在自己的憲法和環(huán)境法中確認了公民的環(huán)境權(quán)的國家來說，我國的憲法和環(huán)境法暫時還未明確地將環(huán)境權(quán)作為人類生存和發(fā)展最基礎(chǔ)的權(quán)利來規(guī)定。

由于我國新修訂環(huán)境法沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，這使得公民參與環(huán)境保護的權(quán)利基礎(chǔ)不夠明確。然而，環(huán)境權(quán)是公民參與權(quán)的原權(quán)，法理邏輯上應(yīng)為先有環(huán)境權(quán)，才再有公民參與權(quán)，新環(huán)境法規(guī)定了公民參與權(quán)，卻不寫入環(huán)境權(quán)，在邏輯上是有問題的。在我國，環(huán)境權(quán)中的日照權(quán)和通風(fēng)權(quán)也只是通過民法中規(guī)定的相鄰權(quán)來進行調(diào)整。但這種調(diào)整并不意味著明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，這是因為傳統(tǒng)民法是保護“排他性的私權(quán)”，而公民環(huán)境權(quán)是一種非排他性的使用權(quán)利。它針對的是環(huán)境這種公共公用物，所以不可能由民法來承認和規(guī)定⑧。環(huán)境保護是一項需要全民參與的系統(tǒng)工程，只有明確了環(huán)境權(quán)，其他法律才能更加具體地規(guī)定環(huán)境權(quán)中的各項權(quán)利。如果公民的環(huán)境權(quán)難以得到充分保障，那么公民參與的積極性就會受到一定的影響，從而繼續(xù)保持消極的觀望態(tài)度。

為此建議將公民環(huán)境權(quán)納入《環(huán)境保護法修正案(草案)》，為公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督管理、提起公益訴訟、開展環(huán)境維權(quán)行為奠定法律權(quán)利基礎(chǔ)。

(二)新修訂環(huán)境法公眾參與制度初構(gòu)框架但缺落實

我國雖然承認公民參與，在程序上也對公民參與作了一些相應(yīng)的規(guī)定。但這些規(guī)定仍然相當于原則，缺乏法律上的有效保障，也沒有切實的責(zé)任追究機制，特別是對于責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容方面的規(guī)定寥寥無幾，模糊不清。在現(xiàn)實生活中，我國的環(huán)境決策中公眾參與嚴重缺失，特別是公眾在環(huán)境決策中的知情權(quán)和參與權(quán)沒有得到應(yīng)有的保障。當公民的環(huán)保意識有了大幅度的提高之后，對涉及到自己切身利益的環(huán)保事件或是政府的決策表現(xiàn)出較大的關(guān)注，開始愿意向外界表達自己的訴求。然而，當這種民主的訴求找不到合理的途徑與渠道去表達，公眾不能和環(huán)境的決策者進行有效的溝通，最終的決策又與公眾的意愿背道而馳時，公眾在失望與憤怒之余，就很容易走上街頭政治的道路，從而引發(fā)如在廈門、大連、寧波等地爆發(fā)的反對PX項目的群體性事件。

此次，新修訂的環(huán)境保護法在多處提到公眾參與環(huán)保的內(nèi)容，對公民的環(huán)保義務(wù)作了比較多的規(guī)定。較現(xiàn)行的環(huán)境保護法而言，公眾參與的地位和功能有了很大的提高。新修訂的《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。”還規(guī)定了“公民應(yīng)當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)。”、“公民應(yīng)當遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。”，這些都是公眾參與環(huán)保的具體形式，這無疑是一大進步。新環(huán)保法在規(guī)定公眾所負有的環(huán)保義務(wù)的同時，也賦予了公眾相應(yīng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。例如，第五十三條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。”，第五十七條規(guī)定“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報。”

雖然，此次的修訂有了很大的進步，但相較于國外的環(huán)境公眾參與制度立法，不難發(fā)現(xiàn)，我國的環(huán)境公眾參與制度立法的有關(guān)規(guī)定還是不夠完備，缺乏一定的針對性和可操作性。加上我國公民社會正處于發(fā)展初期，一些環(huán)境保護公民參與的渠道還不夠順暢，環(huán)境保護救濟制度也尚未完善，從而使現(xiàn)有的公眾參與制度大多流于形式、停留在理論階段而未能在實踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對此，我們可以借鑒美國和日本等國家對于公眾參與制度的立法，在今后相關(guān)的法律法規(guī)中加以補充和完善我國的公眾參與制度。

三、環(huán)境法公民參與法具體法律制度的構(gòu)建

新修訂的環(huán)境保護法在第五章信息公開和公眾參與中提出了公眾參與制度的基本框架，這體現(xiàn)了立法上的進步，在現(xiàn)階段回應(yīng)了社會的關(guān)切。為了更好地開展落實司法實踐，防止公眾參與制度被束之高閣，還需要搭建具體的法律制度來輔助公眾參與制度，為此提出如下四個法律制度:

(一)聽證制度

《環(huán)境影響評價法》在立法討論期間，各級相關(guān)部門曾就是否引入環(huán)境影響評價聽證制度產(chǎn)生了意見分歧，各方為此展開了激烈的辯駁。有的人認為就中國現(xiàn)階段公民的素質(zhì)狀況而言，對與公民利益相關(guān)的環(huán)境問題召開聽證會的做法太過超前，這樣會降低政府做出決策的效率，同時對于做出合理科學(xué)的環(huán)境決策也毫無意義。然而，我認為在實質(zhì)上恰恰是由于這種觀念的存在，從而嚴重阻礙了我國公眾參與環(huán)境決策制度的建立、完善和執(zhí)行。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，由“政府主導(dǎo)型”向“服務(wù)社會型”轉(zhuǎn)變，這樣才能使公眾參與環(huán)境決策的制度落到實處。

通過設(shè)立環(huán)境影響評價聽證制度，可以防止個人或是少數(shù)人的隨意決策給公眾利益帶來的損害，糾正和完善決策者的決定，平衡各方利益，限制政府的公權(quán)力。召開聽證會有利于公眾更及時、更全面地了解有關(guān)項目的具體情況，了解政府的出發(fā)點。只有公眾對相關(guān)的信息知情了，才能更好地參與到環(huán)境保護中來。同時，通過利益雙方在聽證會上的博弈，有利于決策者充分考慮各方的意見，權(quán)衡利弊后作出較為明智的決策，避免了偏聽偏信。當然，聽證機制并不是要公眾去對抗政府，而是為了優(yōu)化政府的運行，為了進一步提高公眾的環(huán)境參與意識和維權(quán)意識，為了作出有利于人類生存和發(fā)展的決策。在這一點上，一些發(fā)達國家做出了程序上具體的規(guī)定，值得我們借鑒。例如，美國采取了由新聞媒體向公眾公布聽證會的時間和地點，邀請公眾前來參加，并在聽證會上充分聽取公眾意見，之后進行現(xiàn)場答辯的做法。總之，政府作為社會事務(wù)的管理者，其權(quán)力是人民通過憲法授予的，人民才是權(quán)力真正的主人。公眾參與環(huán)境影響評價聽證會也是公民憲法權(quán)利的一種具體實現(xiàn)方式。

(二)參與環(huán)評

我國的環(huán)境影響評價制度是從20世紀70年代末開始實施的。是在吸收了西方的環(huán)境影響評價制度的創(chuàng)立經(jīng)驗和結(jié)合我國的實際情況下發(fā)展起來的。但與國外的公眾參與環(huán)境影響評價的制度不同，我國環(huán)境影響評價制度多是由環(huán)境保護主管部門負責(zé)審查、批準的⑨。這就造成了公眾的意見得不到充分的表達，公眾與政府得不到有效的溝通，很多環(huán)境糾紛只是在演變成惡性群眾性事件時才會受到政府的重視。同時，我國目前的環(huán)境影響評價制度中的公眾參與只是原則性的規(guī)定，并未對公眾參與評價的具體權(quán)利作出具體規(guī)定。因此，完善環(huán)境影響評價制度中的公民參與是增進公民與決策者之間交流與溝通的重要一環(huán)，是提高政府決策透明度和公信力的關(guān)鍵一步。

由于環(huán)境決策是一項專業(yè)性較強的綜合決策，所以在依法規(guī)范公民參與評價的具體程序上應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)定。例如，在對環(huán)境影響的評估階段，應(yīng)該吸收掌握專業(yè)知識和技術(shù)的專家參與。當然，普通公眾仍然可以參加，但我們可以要求相關(guān)領(lǐng)域的專家需要達到法定的人數(shù)。雖然，公民參與環(huán)境影響評價只是給決策結(jié)果提供一種咨詢性的意見，但也會對政府的決策結(jié)果造成影響，在一定程度上對政府起到監(jiān)督和制約的作用。另一方面，通過公民參與環(huán)境影響評價制度，可以防止一些建設(shè)項目對環(huán)境產(chǎn)生惡劣的影響，也可以從一些可行性的方案中篩選和比較，把某些項目對環(huán)境的影響降到最低。

(三)公益訴訟

為了更好地保護環(huán)境公共利益免受侵害，發(fā)達國家大多在立法上規(guī)定了公益訴訟制度，賦予了個人提起環(huán)境公益訴訟的資格和權(quán)利。而在我國不斷促進可持續(xù)發(fā)展的背景下，這方面的立法相對滯后。面對公眾要求參與和監(jiān)督環(huán)境保護問題的實際情況，雖然新修訂的環(huán)境保護法第五十八條擴大了環(huán)境公益訴訟的主體，凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。但是，我國現(xiàn)行的行政訴訟制度還是無法滿足公眾參與環(huán)境訴訟的需要。要改變這種情況，達到預(yù)防環(huán)境污染和保障公眾參與的目的。我國應(yīng)該進一步調(diào)整和彌補當前的訴訟制度，建立更為完善的公眾環(huán)境參與公益訴訟制度，以維護公眾的正當參與。另外一方面，由于環(huán)境問題比較特殊，在大多數(shù)情況下，它對人體造成的危害不是立馬體現(xiàn)出來的，而是經(jīng)過日積月累慢慢顯現(xiàn)出來的。也許，今天沒有一個人受到損害，但可能明天受害的就是一大片人。等到大家集體的身體健康受到傷害時再去起訴，這是不是有點亡羊補牢的意味?因此，筆者認為即便環(huán)保問題還沒有切實地發(fā)生，但是評估出來將來發(fā)生的可能性極大，就可以提出適當?shù)墓嬖V訟，使公民的合法權(quán)益得到保障。

(四)有獎舉報

從歷史的角度來看，自歐洲工業(yè)革命以來，先進技術(shù)的工業(yè)活動是造成環(huán)境污染和人類健康損害的主要原因之一。在環(huán)境問題上，人類的多數(shù)往往成為工業(yè)污染的受害者，盡管有時候工業(yè)的污染者為看得見的環(huán)境損害付出了金錢的代價，但是大多數(shù)的人還是不得不為環(huán)境損害而造成的健康上的損害付出巨大的代價。人類中許多新產(chǎn)生的疾病也歸因于環(huán)境的污染和惡化。所以，這就更需要公眾參與到環(huán)境問題的監(jiān)督中去，以此來保障自身的利益。

但是，我國目前正處于社會主義初級階段，公民的素質(zhì)還有待提高，僅是通過環(huán)境保護的宣傳教育，讓公民積極參與到環(huán)保中來是遠遠不夠的。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，人都是理性的經(jīng)濟人，經(jīng)濟利益在一定程度上會驅(qū)動公民參與到環(huán)境監(jiān)督的過程中來。可以利用這種利益激勵的機制，調(diào)動公民參與的力量，讓環(huán)保的觀念更深地植入人們的觀念中。同時，也能通過這種有獎舉報制度來使一些正在遭受環(huán)境污染而又暫時無法得到公益訴訟制度支持的主體獲得一定的補償。

四、結(jié)語

環(huán)境保護離不開公眾參與，公眾始終是環(huán)境保護中一股不容忽視的重要力量。通過此次環(huán)境法的修訂，不難看出，我國的公眾參與制度在由理論向?qū)嵺`操作轉(zhuǎn)變的道路上又邁進了一大步。新修訂的環(huán)境法體現(xiàn)了全民參與環(huán)保的基本理念，為以后環(huán)保法律法規(guī)細則的出臺指明了方向。但要真正把公眾參與制度落到實處，還需要全面提高公眾的環(huán)境法制意識，不斷完善公眾參與環(huán)境保護的具體途徑和方式，為公眾參與環(huán)境保護提供切實可循的制度，推動我國環(huán)保事業(yè)不斷向前發(fā)展。

［注 釋］

①劉文娟.中國西部地區(qū)公眾環(huán)境意識現(xiàn)狀分析及培育對策研究［D］.中國海洋大學(xué)，2004.

②俞可平.公民參與的幾個理論問題［N］.學(xué)習(xí)時報，2006-12-19.

③鐘育三，曾志，胡唐繁.淺談公共政策制定中的公民參與［J］.學(xué)理論，2009(31).

④熊勇.環(huán)境保護中公民參與制度研究［J］.前沿，2011.

⑤亞歷山大.基斯.國際環(huán)境法［M］.北京:法律出版社，2000.22.

⑥洛克.政府論［M］.葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯.北京:商務(wù)印書館，1996.

⑦嚴音莉.環(huán)境保護公眾參與制度研究［J］.法制與社會，2012.10(下).

⑧蔡守秋.關(guān)于將公民環(huán)境權(quán)納入<環(huán)境保護法修正案(草案)>的建議［EB/OL］.http://caishouqiu.jwd.fyfz.cn/art/1050460.htm，2012.

⑨莊辛?xí)?論我國環(huán)境影響評價制度的公眾參與［D］.山東大學(xué)，2011.

［1］劉文娟.中國西部地區(qū)公眾環(huán)境意識現(xiàn)狀分析及培育對策研究［D］.中國海洋大學(xué)，2004.

［2］俞可平.公民參與的幾個理論問題［N］.學(xué)習(xí)時報，2006-12-19.

［3］鐘育三，曾志，胡唐繁.淺談公共政策制定中的公民參與［J］.學(xué)理論，2009(31).

［4］熊勇.環(huán)境保護中公民參與制度研究［J］.前沿，2011.

［5］亞歷山大.基斯.國際環(huán)境法［M］.北京:法律出版社，2000.22.

［6］洛克.政府論［M］.葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯.北京:商務(wù)印書館，1996.

［7］嚴音莉.環(huán)境保護公眾參與制度研究［J］.法制與社會，2012.10(下).

［8］蔡守秋.關(guān)于將公民環(huán)境權(quán)納入<環(huán)境保護法修正案(草案)>的建議［EB/OL］.http://caishouqiu.jwd.fyfz.cn/art/1050460.htm，2012.

［9］莊辛?xí)?論我國環(huán)境影響評價制度的公眾參與［D］.山東大學(xué)，2011.

［10］陳勇，于彥梅，馮哲.論公眾參與環(huán)境影響評價聽證制度的構(gòu)建與完善［J］.河北學(xué)刊，2009.

［11］董全亮.環(huán)境保護中的“公民參與”研究綜述［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2012.