構建系統性社區網格化管理模式——以福建省泉州石獅市為例

構建系統性社區網格化管理模式——以福建省泉州石獅市為例*

*福建省社科規劃課題：福建省城鎮化進程中環保社會組織與綠色社區建設研究，2014-2015(編號：2014B195)。

張雪

華僑大學公共管理學院，福建泉州362021

摘要：通過對現有社區網格化文獻的梳理，構建起以管理機制，支撐體系，管理主體，管理客體為主的系統性社區網格化管理模式。結合福建省泉州石獅市社區網格化開展情況，具體描述其“23510”管理內容，“12345”便民服務平臺，“1+1+N”管理團隊，“以房管人”的管理理念；分析其網格化管理模式法律地位尷尬，各社區財力差異大，非政府組織參與低，缺乏公民參與的局限性；并且結合“雙軸化”機制，謝若登教授提出的“資產建設理論”，“聯席會商”制度，社會資本理論，對石獅市社區網格化管理模式的發展提出政策建議。

關鍵詞：社區網格化；系統性管理模式；石獅市社區網格化

中圖分類號：C912.81

作者簡介：張雪，華僑大學公共管理學院2013級碩士研究生，研究方向：社區治理，公民參與。

目前對于社區網格化管理的研究仍然處于模式探討的初步階段，側重于對各種社區網格化成功模式的經驗總結與模式分析，缺乏系統的管理模式的構建以及對社區網格化評價的實證研究，本文將在文獻回顧的基礎上，構建初步的社區網格化管理模式，結合對福建省泉州石獅市社區網格化的實地調研，對社區網格化管理模式加以實證分析。

一、系統性社區網格化管理模式初步探索

田毅鵬和薛文龍認為，網格化管理模式實質是一種將行政權力下放，將社會個體有機的聯合起來，一定程度上解決不同層級間權力部門權責不明的問題，能夠有效的整合各級資源，完善社區服務功能的管理方式。[1]通過對社區網格化管理模式的文獻整理，發現目前有關社區網格化管理模式的研究集中在社區網格化管理機制，支撐體系，管理主體以及管理客體四個方面：

社區網格化機制研究：清華大學的王名教授認為社區網格化管理關鍵在于各個組織協調機制的建立[2]。庫世昌認為建立統一的資源協調機制、投訴受理機制和政府管理與居民自治相結合的社區管理機制是網格化管理的關鍵。[3]閻耀軍則認為監控、反饋、督辦機制是社區網格化管理有效實施的重點。[4]

社區網格化支撐體系：復旦大學竺乾威教授指出，中國的網格化管理需要依靠現代信息平臺的運用從而達到資源共享，信息平臺建設在社區網格化中扮演重要角色。[5]杜富江對現行城市網格化管理中需要做到資源共享，城市網格化管理建設要以資源共享為目標，并提出相關建議。[6]

管理主體：姜愛林和任志儒認為，我國在推行城市網格化管理模式要充分發揮政府的引導作用。[7]許廣琦指出，政府決策權力過大、社區缺乏自治是目前我國社區網格化管理中存在的主要問題，并提出轉變政府職能、強化社區管理隊伍建設。[8]周桔、李靜具體描述了社區網絡化管理中存在管理人員責權不明的問題，并提出明確職能定位、轉變政府角色、強化人員培訓等建議。[9]

管理客體：何軍研究發現公民參與社區網格化管理，提高了居民參與社區事務的頻率，同時他提出了進一步拓展公眾參與領域、培育中介組織等具體建議。[10]朱仁顯，鄔文英認為通過賦權社會組織，借助于組織自身的利益整合機制，將分散的個體利益訴求整合為組織共同的合理化利益訴求，創建多元利益主體博弈機制，才能完善社區網絡化管理。[11]

綜上所述，對于社區網格化管理模式的研究，主要集中在管理機制的管理內

容與流程；支撐體系的財政與技術；管理主體的政府組織與非政府組織；以及管理客體的社區居民。本文通過以上文獻整理，構建出以下系統化社區網格化管理模式圖，如圖1所示。

圖1　城市社區網絡化管理模式圖

二、石獅市系統性社區網格化管理模式圖景描述

2013年石獅市政府頒布《石獅市全域城市化發展改革試點方案》。該方案明確提出推進行政管理體制改革，提高政府的綜合服務能力，實行“網格化管理”。石獅市按照“街巷定界、規模適度、任務相當、無縫覆蓋、動態調整”原則，將全市9個鎮(街道)劃分為752個網格，初步形成了有效的網格化服務管理模式。

(一)初步建立起科學化的社區網格化管理機制

石獅市社區網格化管理內容圍繞“23510”展開。即：劃分村(社區)網格、單元網格“二級網格”；建立市、鎮(街道)、村(社區)“三級綜合信息分平臺”；開展信息綜合、便民服務、黨建工作、綜治維穩、宣傳教育“五項管理”；落實服務資源聯享、社區工作聯做、民生保障聯幫、區域黨建聯動、精神文明聯建、公共安全聯防、平安法治聯創、流動人口聯管、城市管理聯抓、公益事業聯辦“十聯機制”。

建立“排查報送、信息管理、處置反饋、責任督查”等四項社區網格化工作機制，其中排查報送制度要求社區網格管理人員定期對自身所負責的網格進行情況摸排和反映上報；信息管理制度要求社區做好信息臺賬的管理；處理反饋制度則將具體事務分為一般新，需要協調，突發性，需要審批性四類，并對每類事務的處理作出說明；責任督查制度則要求建立督查通報制度和責任追究制度，將社區網格化管理表現與個人績效掛鉤。

(二)形成全面的社區網格化管理支撐體系

福建省政府曾撥款50萬元，支持石獅市社區網格化建設，同時石獅市對每個社區2萬元的標準予以補助，幫助社區開展網格化管理工作。在社區層面，通過出租店面等對集體資產的有效管理，社區自身也為網格化管理預留出一部分經費便于開展工作。

由泉州市綜治辦牽頭，投入600多萬元開發的“泉州市城鄉社區網格化管理信息平臺”已經進入調整試用的階段。同時，石獅市將網格化服務管理平臺與12345便民服務中心指揮系統相互對接。對接后，村(社區)、鎮(街道)無法處理解決的網格管理事項將匯總到市便民服務中心指揮系統，并由指揮系統和專業人員進行分流、指派至市相關職能部門進行處置反饋。新湖社區還搭建了面向本市的“365云社區”便民服務平臺，是集智能化、信息化、便利化一體的綜合服務平臺。

(三)組建起社區網格化合理的管理團隊

石獅市建立“1+1+N”的社區網格化服務團隊，具體是指每個村(社區)網格和單元網格規范配備網格督導員、網格負責人、網格管理員(專職網格員、網格協管員)。分別負責社區網格化管理的相關工作。石獅市委辦公室和石獅市人民政府共同組建起“城鄉社區網格化服務管理工作領導小組”。

石獅市和諧社會促進會等非政府組織積極參與到社區網格化管理中。和促會于2012年12月26日成立，其旨在解決流動人口的社區融入問題，是一個促進新老石獅人和諧共處的新載體，在調解社區矛盾，輔助社區網格化管理中也發揮著中重要的作用。同時，社區的愛心促進會，老人協會等也在社區網格化管理中發揮重要作用。

(四)樹立“以房管人”的創新管理理念

面對高密度的流動人口，石獅市社區網格化管理工作，樹立“以房管人”的創新理念，以轄區所管轄的房屋尤其是出租屋為單位，定期入戶走訪，摸查流動人口的入住信息與流動去向，同時通過先進的管理信息平臺，實現流動人口的動態管理，從而一定程度上解決流動人口的管理問題。

由于社區網格化管理要求網格員主動深入社區，了解居民的需求，解決轄區網格內的各項事宜，因此減少了居民向上反映的時間，提高了居民對社區工作的認可度，同時也提升了居民對社區網格化管理工作的認同性。

三、石獅市社區網格化管理局限性分析

(一)管理機制：法律地位尷尬，有效落實欠佳

就社區網格化管理而言，作為一種新型的社區管理方式，其本身并不具有明確的法律地位，這也使得很多基層工作人員，擔心社區網格化本身就是一場“政績風暴”。同時，不同管理主體法律地位不明晰，其具體的權力從何而來？權力范圍如何？這些問題的存在直接影響公眾對社區網格化的認知與接收程度。

石獅市規定了“排查報送、信息管理、處置反饋、責任督查”四項機制，在實地調研中，后兩項制度而言，在落實的面臨困難，反饋機制當中存在渠道不暢，上級反映遲鈍的現象；而責任督查在具體實施中則產生了“重發請獎”的現象，給基層管理人員帶來很大壓力。

(二)支撐體系：社區財力差異大，平臺缺乏整合

資金是社區網格化得以實施的最重要的物質保障。在實際調研中，雖然上級為街道和社區的網格化管理配備了專項資金，但是由于各個社區本身財力狀況差異較大，資金雄厚的社區對網格化管理模式接受程度較高，而資金匱乏的社區則視網格化管理為“財政負擔”，不愿將其引進社區。

服務平臺的建設目前缺乏統籌規劃。湖濱街道已經開始研發自己街道的社區網格化信息服務平臺，個別社區根據自己的實際情況也在設計專門的服務系統，而泉州市也投入600余萬元進行“城鄉社區網格化管理信息平臺”的開發。如何將從上到下的服務平臺加以協調與整合，是社區網格化信息技術方面面臨的重要問題。

(三)管理主體：非政府組織參與低，主體間配合不足

社區非政府組織的數量少而且內容非常單一，以娛樂休閑為主，并且主體多為老年人。數量少，內容單一，主體偏老齡化，直接制約了非政府組織的發展。而就社區網格化而言，雖有像愛心互助會，老人協會的參與，但是其在實際工作中發揮的作用非常有限。社區網格化實際開展中仍然存在橫向和縱向的部門主體權責不清，缺乏合作的問題。就縱向來說，管理權的下放使得社區承擔更多行政事務，而相關權力仍然保留在上級政府部門當中；街道，社區職責有待確定；當危機事件發生，不同政府部門，各個網格之間缺乏交流與配合，不同網格之間缺乏聯動與信息共享。

(四)管理客體：缺乏公民參與，流動人口密集

由于社區網格化處于初期試點階段，居民對社區網格化管理的了解程度較低，了解渠道較單一，而且就年齡群體而言主要集中在老年人。因此，不少社區居民網格員采集信息等涉及隱私的行為存在一定程度上的不滿與抵觸情緒。

石獅市流動人口較多，就試點街道湖濱和鳳里街道而言，地處市區，更是流動人口密集區域，而對流動人口的監管，無疑是社區網格化管理的重點。

四、石獅市社區網格化管理模式發展展望

針對石獅市社區網格化存在局限性，借鑒國內成功社區網格化管理經驗，以及“資產建設”和“社會資本”理論，對石獅市社區網格化管理模式的完善提出相關建議。

(一)管理機制：完善法律規范，建設“雙軸化”機制

進一步完善社區網格化管理法律法規，形成覆蓋社區管理各個方面、相互銜接的、統一的法規框架，保證社區網格化管理的有序進行。對網格化管理的目標、對象、范圍、基本任務、內容、基本原則、管理體制、管理機構的職能進行明確的界定，從而確保有法可依，明斷提高執法隊伍的素質和工作能力，提高管理執法水平。

北京東城區在社區網格化管理中，建立起“雙軸化”的管理機制，把城市的管理指揮職能和監督評價職能分開，厘清界限，有利于克服傳統管理部門既當“運動員”又當“裁判員”的情況，實現管理過程的監督。[12]因此石獅市可以借鑒北京東城區的做法，成立監督評價中心，負責對全區域的城市社區管理實施監控與評價，通過收集信息，發現問題，立案處理，及時反饋給便民服務中心并對處置情況進行實時監督，從而提升社區網格化管理科學化水平。

(二)支撐體系：進行“資產建設”，構建共享平臺

邁克爾·謝若登教授提出的“資產建設理論”。該理論認為“資產能夠帶來用收入難以比擬的經濟和社會效益”。收入只能維持消費，而資產則能夠改變人們的思維和互動方式。[13]就社區而言，政府可以通過賦予社區公共資源，空閑公共用地，公共設施等方法，使得社區有資產進行運營，從而獲得源源不斷的收入來源；同時，政府給予社區以小額貸款的權力進行項目建設與投資也可以使一種新的嘗試。

而就技術方面，需要加快社區網格化共享平臺的建設。首先，針對不同的服務對象，對技術資源進行科學的功能整合。其次，當信息服務平臺接收到服務信息時，可以通過構建的獨立系統對當前服務對象需求準確定位、科學分類。再次，要加強對現有社區服務體系的存在的技術服務“空白區”的管理，通過技術資源的整合，擴大信息技術平臺服務內容，結合更多的收集、歸納、分析等技術手段，進一步完善社區網格化管理。

(三)管理主體：鼓勵非政府組織參與，建立“聯席會商”機制

社區網格化管理需要鼓勵非政府組織，在社區層面，一是構建孵化平臺，設立專項基金，在資金、政策等方面給予傾斜，積極培育社區各類服務類公益性的社會組織，并推進規范管理。例如，南京市每年安排1000萬元對社會組織進行孵化；蘇州市每年安排5000萬元培育社會組織。[14]另一方面，在給與非政府組織成長空間的同時，懂得賦權給非政府組織，從而更好地參與社區網格化管理。

福建莆田市荔城區，為更好地協調各主體之間的關系，建立聯席會商機制。建立網格化服務管理中“兩辦”和民政、綜治以及組織、宣傳、公安、財政、住房和城鄉建設、通信管理等部門單位定期、不定期聯席會商機制。統籌解決工作推進中遇到的棘手問題。[15]石獅市社區網格化推進中也要注重對不同管理部門之間只能的協調，從而最大程度上提高管理效率，增進服務質量。

(四)管理客體：培育社會資本，健全公民參與網絡

帕特南在1993年出版的《讓民主政治運轉起來》中指出，“社會資本指的是社會組織的某種特征，例如，信任，規范和網絡，它們可以通過促進合作行動而提高社會效率?！盵16]社會資本的培育通過降低集體行動的成本，培育公共精神，提供組織基礎，成為社區公民參與的基礎動力。[17]

具體來說，可以通過開展“誠信”宣傳月活動，社區宣傳，樹立典型方式來增進社區居民之間信任度；通過社區規章制度的建立以及道德宣傳，增進社區規范對居民行為的約束和引導作用；通過開展“基層民主聽證會”，“民主議事會”強調居民、基層行政人員以及社區組織等社會多元主體對政策的積極參與。同時，鼓勵居民參與諸如鄰里組織、合唱隊、合作社、體育俱樂部等，增強居民之間的橫向互動。公民參與網絡越密集，其公民就越傾向于為了共同利益的合作，從而參與到社區網格化建設中來。

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