我國養老保險基金監管法律制度探析——以英國養老保險監管制度為鑒

我國養老保險基金監管法律制度探析——以英國養老保險監管制度為鑒

王藝丹

中國地質大學(北京)人文經管學院，北京100083

摘要：隨著養老保險制度改革的啟動，養老保險基金的監管問題也提上日程。我國目前的養老保險監管制度存在立法層級低、不完整，行政監督分工不明確、權力無制約等問題。本文力圖通過對我國現有養老保險監管法律制度的分析和對英國養老保險監管制度的借鑒，探求出我國養老保險監管的新路徑。

關鍵詞：養老保險基金；基金監管制度；英國職業養老金

中圖分類號：F842.6

作者簡介：王藝丹(1993-)，女，中國地質大學(北京)人文經管學院本科在讀，研究方向：法學。

一、引言

養老保險作為社會保險的重要組成部分，具有社會保障的基本功能。它通過為因年老等原因喪失勞動能力進而喪失收入來源的勞動者提供經濟補償，保障勞動者的基本生活。不止于此，養老保險更是一種“老無所憂”的未來保障，有助于減輕勞動者的后顧之憂，保障勞動者的精神健康，安定生產與生活，起到“社會減震器”的作用。養老保險金還是最大的社會保險資金流。據財政部2013年的數據顯示，全國社會保險基金總收入35994億元，其中企業職工基本養老保險基金收入20790億元，居民社會養老保險基金收入2173億元，共計22963億元，養老保險金約占社會保險基金總額的63.8%①，資金融通作用明顯。通過對養老保險金的投資運營，使其保值增值，一方面有利于對勞動者老年生活質量保障水平的提高、減輕政府財政負擔，另一方面又為經濟發展提供了資金，起到“社會助推器”的作用。

我國人口基數大，被保險人數多，目前已積累了巨額的養老保險金，一旦出現資金安全事故，將導致經濟動蕩、社會信任危機和政府公信力的喪失。2014年中央啟動養老保險制度改革方案，提出“一個統一，五個同步”的改革基本思路②，旨在擴大養老保險覆蓋范圍，縮小不同人群的待遇差距，提高保障標準，但保險金監管問題卻無實質舉措。并且，近年來發生的保險金管理事故反映出我國現行監管體制的嚴重缺陷。因而，加強養老金監管必要而迫切。

二、我國養老保險基金監管現狀

(一)基金構成及監管層次

我國的養老保險基金由三個部分構成，一是城鄉居民個人、企業職工、機關事業單位工作人員繳納的基本養老保險費，二是機關事業單位、企業、集體組織按照國家規定配套繳費，三是國家財政補貼。具體來講，養老保險基金指存入財政部門在銀行開設的養老保險基金專戶中的資金。

養老保險基金監管有以下三層含義，一是指國家有關部門通過對養老保險金征收、發放、管理、運營等機構的監督以確保基金安全。二是指金融、基金管理等機構通過對基金的運行和管理以保證基金收支平衡和保值增值。三是指通過組織和個人等對養老保險費征繳違法行為的社會監督。目前，“我國已經初步形成了以勞動和社會保障部門行政監管為主，財政監督、審計監督、稅務監督、銀行監督、內部控制和社會監督有機配合的社會保險基金監管體系”[1]。

(二)基金監管法律體系的現狀

我國現有涉及養老保險基金監管法律規定散見于《社會保險法》等法律，《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》等行政法規，《企業年金基金管理辦法》以及有關財務、審計等部門規章中。

就監管主體而言，首先，國家機關承擔著最主要的監督職能。各級人大常委會有權監督和檢查政府的監管工作。國務院及各級人民政府具有概括監督權。但這種監督權限于宏觀層面，具體執行權分布于社保行政部門、財政部門、審計部門等。其次，國家金融機構和基金管理機構負責基金的投資運營。其中主要有四類主體，即受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人，分別負責基金的監督、建賬、保管、投資，并且這些主體都有資金、人員等嚴格限制。再次，社會監督是不可或缺的外部監督手段。組織、個人對養老金監管的違法行為具有舉報權和投訴權。新聞媒體、大眾輿論是保證監管透明的“監控器”。社會保險監督委員會是法定的社會監督機構，由單位、參保人、工會、專家等多方代表組成，能提供科學、實際的意見，進行多方位的監督。

三、目前養老基金監管存在的主要問題

(一)立法難以滿足監管需要

第一，立法層級低且體系零碎。我國養老保險基金監管措施多來源于部門規章，行政法規只在保險制度中的監管章節有所涉及，而法律層面上只有《社會保險法》有所規定。到目前為止，我國并沒有一部完全單獨的社保基金監管法，各部門根據自己的職能各自立法，不成體系。

第二，立法滯后。我國養老保險基金監管立法嚴重滯后于國民經濟的發展。由于我國社會保障制度還在探索發展的初步階段，滯后于經濟建設情有可原。立法還滯后于養老保險制度的改革。雖然社會建設要一步一步來，但養老保險的監管與養老保險的籌資、收支、計發等內容是一個整體，隨著近年來養老保險制度改革，國務院只出臺了相應的收支政策，卻忽視了監管措施的同步進行，說明政府對基金監管的重視不足。一旦出現基金安全問題，將后悔莫及。

第三，立法過于籠統。法律多“相關部門”、“有權監督”、“有權管理”、“有權提出建議”等表述。只規定“要監督”而不規定“具體怎樣監督”、不明確“具體誰來監督”和“具體哪個監督主體監督什么內容”，法律沒有可操作性。

第四，立法單向性問題。養老保險制度的直接受益人是繳納了保險費的公民個人，公民與保險金的監管有更直接、更密切的聯系。國家機關有公權力的保障，實施監管更具優勢地位，但不可因此忽視公民個人維權的立法。法律對國家機關和有關機構廣泛授權，但對公民的自力救濟只有法律“有權進行舉報、投訴”的空洞授權。而復議和訴訟則成為保障個人權利的唯一措施和最后屏障。

(二)監管機制制約監管效果有效發揮

第一，監督權過于集中。“行政監管是社會保險基金監管中不可缺少但又不可過分倚重的監管方式”[2]，法律賦予行政機關以充分的監督權是很有必要的，但不能只依靠或過度依靠行政監督。“一些部門立法、執行、實施、經辦、監督一條龍管理”[3]，無法起到監督的作用。并且各主體之間還存在監督與被監督的關系。“自己管自己”往往使監督效果大打折扣。

第二，監督重量不重質。中央有人力資源和社會保障部負責社會保險基金的管理工作，下設社會保險基金監督司具體負責。具體到地方，各省有人力資源和社會保障廳，下設社會保險監督處，并設社會保險事業管理局作為經辦機構。各市設有人力資源和社會保障局、社會保險監督處、社會保險事業管理局等等(各地名稱不同，如社會勞動保險事業管理局、社會養老和工傷保險管理局等)。再加上每一級又有每級的財政、審計部門，部門之間的職責分布又不明確。最后導致全國各地具有社保基金監督權的部門機構龐雜、數不勝數，爭利推責、人浮于事，反而造成巨大的社會負擔。

第三，對監督權制約不足。各級人大常委會通過聽取和審議政府專項報告來實現對行政權的監督，但實際上只是一種形式監督、結果監督，無法監督行政權運用的過程。社會保險監督委員會具有專業性、民主性、無利益相關性等天然優勢，是實現有效監督不可替代的一角。但《社會保險法》明確規定“社會保險監督委員會由統籌地區人民政府成立，由人民政府負責人任主任，辦公室設在省級人民政府社會保險行政部門”，并且對發現的問題只能通過向有關部門提出建議的方式處理。這樣一來，社保監督委員會無獨立性(無獨立財產、無獨立場所、無獨立負責人)、無處理權、受制于政府、聽命于政府，最終只能徒有“社會監督”之表，而行“行政監督”之實。公民、組織自力救濟途徑有限，再加上在中國有“民告官”難的特殊國情，來自公民的社會監督更是名有實無。從而形成行政監督過大，人大監督、社會監督過小的“棗核結構”。

四、我國養老保險基金監管制度的改革

(一)英國養老保險基金監管制度的成功經驗

英國的養老保險制度是世界上最發達、完備的養老保險制度之一，這不僅取決于制度設計的科學性，還取決于其監管制度的有效性。經過近半個多世紀的改革，英國的養老保險金監管制度不斷得到糾正、完善和發展，如今以其多體系和法制化的優點著稱。

1.立法體系方面

“英國對職業養老金計劃的監管體現了高度的法制化特征”[4]，以《信托法》為核心，又補充以《養老金法案》和專門立法《1986年金融服務法》、《社會保障法》和《養老金計劃規則》等，從而形成較為完整的法律體系。

2.監管主體方面

目前，英國的養老保險金監管機構主要有養老金監管局、金融服務監管局、養老金保護基金和養老金督察員。

養老金監管局(The Pensions Regulation，簡稱TPR)由職業養老金管理委員會(Occupational Pensions Board，簡稱OPB)和職業養老金監管局(Occupational Pensions Regulatory Authority，簡稱OPRA)演變而來，有權發布“整改令”，命令有關人員在規定期限內采取補救措施；發布“第三方提示”，對由一部分第三方過錯造成的違規行為，命令第三方采取補救措施；還有“限制令”和“歸還令”，阻止養老金為他人所挪用或責令其歸還等[5]。該局彌補了職業養老金管理委員會權小和職業養老金監管局只能進行事后監督的弊端，成為監管養老金的專門機構。

金融服務監管局(Financial Service Authority，簡稱FSA)由證券投資管理委員會(Securities and Investments Board，簡稱SIB)改制而來，負責公司資格審核、日常交易監督、對不當行為處罰、評估投資風險等“一條龍”監管，彌補了其前身監督滯后的缺陷，成為有制裁權的養老金基金資產投資和個人養老金一切活動的監管局[5]。

養老金保護基金(Pension Protection Fund，簡稱PPF)由養老金賠償委員會(The Pensions Compensation Board)演變而來，負責因發生養老金事故而不能發放時為養老金計劃提供資金支持，并且無論什么原因(比如欺詐、玩忽職守、管理不當或管理無能等)造成養老金損失，該基金都有權監管，被譽為養老金“救生艇”。

養老金督察員辦公室(office of Pensions Ombudsman)負責調查和處理養老金計劃成員的投訴案件。相比上述幾個機構，督察員制度能夠有針對性地維護具體成員的利益，并且成本低，效率高，適用靈活，但督察員的負擔較重。

3.輔助監管體制

一是風險監管體制。英國頒布《2004年養老金法案》后，采用積極主動的監管模式，建立風險監管機制，“根據風險事件發生概率的高低和風險事件對社會經濟影響程度的大小，把所有的職業養老金計劃都劃入四個象限，并相應采取四種監管方式：積極的干涉、主動的監視、基于情報的行動和針對具體計劃的最小行動。”[6]這種監管有針對性，預防效果大大增強，既節約成本又保證效率。

二是指導培訓機制。英國采取積極主動模式的另一個體現就是加強對相關機構和人員的培訓和指導。養老金監管局通過制定行為守則、開發網上學習系統來幫助、督促他們更好地理解和遵守法律[6]。

(二)我國養老保險基金監管制度的改革建議

我國養老金監管存在立法層級低且不完整，行政監管分工不明確、權力無制約，社會監督有名無實等問題，而起步較早的英國養老金監管制度則已經經歷了這一階段，形成了完善的法律體系，機構設置精簡，職能分工各有側重，還建立了頗具特色的輔助監管機制，值得我國借鑒。

1.事前預防措施——完善法律體系

第一，以《社會保險監管法》為基本法，建立健全層次性的法律體系。英國養老保險監管法律層級高，體系完整，因而執行力強。而我國大量規定都集中于部門規章層級，不同部門各自立法還會出現“打架”情況，我國沒有專門的社會保險金監管法，也無法對規章起到統領作用。國務院行政法規多綜合性規定，與部門規章之間出現斷層。因而首要措施應當是制定并出臺更有針對性的《社會保險監管法》，對監管的原則、不同主體的監管職能、各主體行使監督權的法定程序、救濟措施等進行明確規定，并以《社會保險法》和《社會保險監管法》為綱，完善法規規章，逐步建立法律、行政法規、規章多層次、全方位的監管法律體系。

第二，完善以《企業年金管理辦法》為核心的專項立法。英國的《信托法》可以說是養老金投資運營的“行為手冊”，詳盡的規定了各主體的權利義務。而《養老金法案》對養老金的安全管理作出專門規定，明確各權力機構及其職能分工。我國應當進行專門立法，做到運營機構、從業人員的從業資格標準法定，并提高社保基金投資運營機構的準入條件，保證養老保險基金投資運營的質量。

第三，由法制部門定期為監管部門人員進行教育。現實中，各部門機關工作人員甚至領導干部不知法的現象非常普遍，不知法必然不懂法，不懂法者必然不能有效執法。英國的培訓指導機制值得我國借鑒，法制部門可以通過定期培訓、系統學習甚至設立考試制度等方式來提高監管人員的法律知識水平，使其做到知法、懂法、守法、護法。

2.事中監控措施——明確各方監督主體的責任，形成權力制約

第一，行政部門應當明確自身責任，“監”與“管”相分離。英國對養老金有實質監管權就是養老金監管局和金融服務監管局，前者主要針對養老金的保管進行監管，后者對養老金的投資升值過程進行監管，各有側重。而我國社會保險行政部門(各地的人力資源、勞動社保部門)，有權對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監督檢查。而各審計部門負責對社會保險行政部門管理的基金進行審計。社保行政部門對社保基金又“監”又“管”，會導致監督權被管理權囊括，出現監督權的缺失。并且，基金投資運營專業性強，行政人員往往并不通曉，因而管理權不宜為行政部門所控。因此，應當將社保行政部門的管理權剝離出來，從而避免同一部門同時擁有管理權和監督權，“自己監督自己”現象的發生。同時，行政部門還應當轉變“當權者”的監督理念，明確“監督者”的法律定位，不插手干預養老金的投資運營，明確各自的監督權范圍，有重點地進行監督。

第二，建立專業人員巡回監督制度。由政府設立督察組，聘請專業人員(會計師、精算師、審計師、律師等)進行不定向監督，既能避免行政機關不夠專業而無法進行實質監督，又可防止設置凌亂龐雜的行政監督機構，減少監督成本。

第三，確保社會保險監督委員會的獨立性[7]。由法律賦予其獨立人格，參考消費者協會的運行機制，使其成為法律授權的由政府資助和社會捐助的對社會保險基金進行社會監督的保護社會保險投保人合法權益的全國性社會組織。

第四，增強公民、組織的監督權。制定《社會保險金投保人權益保護法》，賦予公民隨時查詢養老金投資運行狀況、要求有監督權的機關予以說明、要求有關機關公布數據信息、投訴舉報等權利。在人力資源與社會保障部下設投訴舉報網站、熱線電話等，對相關部門定期通報，嚴重者予以處罰。

3.事后救濟措施

第一，建立專門的仲裁機制。借鑒英國的“仲裁”制度，“引進專業裁判或者仲裁者代表委托人的利益，對受托人的不當行為進行有效的約束。”[4]

第二，建立法律“低容忍”制度。英國的“零容忍”監管制度中規定，“專業顧問或受托人對其發現的違規行為事無巨細都要報告，而監管局對收到的每個違規報告都要檢查，無論其違規性質、嚴重程度、是否對計劃成員構成實質性風險”[6]。但這種制度容易造成大量的監督成本，特別是在我國，人多地廣，出現違規行為的可能性更大，事事監督不現實。但可以通過對違規行為“重罰”，對監管機關、人員起到威懾作用。

第三，建立養老金保護基金，保證養老保險金的基本支付。我國也應當建立類似英國養老金保護基金的保障制度，在發生養老金挪用侵占或發生投資風險時，能夠及時追回基金的盡量追回，不能追回的由養老金保護基金作部分補充。當然，該基金的資金來源有限，因而不能當作養老金的“備份件”而面向所有繳費個人，只能選擇部分人群、降低標準進行賠付。

五、結語

目前，我國已經基本建立養老保險基金的監管制度，但還存在監管法律體系不健全，立法層級低，監督權分配不科學，行政監督分工不明確、權力無制約等大大小小的問題。英國經過多次養老保險制度改革，形成了目前嚴密有效的監管體制，為我國提供了寶貴的經驗。隨著養老保險制度的改革，養老保險金監管的法律體系應當大力完善，賦予公民更多的監督權，平衡行政監督，保障基金安全。

[注釋]

①數據來源：財政部<關于2013年全國社會保險基金決算的說明>[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141010_1147665.html.

②“一個統一”是指黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度.“五個同步”是指機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施.

[參考文獻]

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