環(huán)境行政公益訴訟概念及原告資格之探析

郎飛虎

四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610071

一、環(huán)境行政公益訴訟的概念探析

法律概念是法律的構(gòu)成要素之一，是通過對法律現(xiàn)象和法律事實(shí)的概括，得出他們的共性，進(jìn)而形成的通用性范疇。法律概念的功能主要體現(xiàn)在三個方面:一是表達(dá)功能;二是認(rèn)識功能;三是提升法律科學(xué)學(xué)術(shù)化水平的功能。正如美國法理學(xué)家博登海默所指出的那樣:“概念乃是解決問題所必須的，必不可少的工具。沒有限定的專門概念，我們便不能清楚地、理智地思考法律問題，也無法將我們對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言。如果我們試圖完會擯棄概念，那么整個法律大廈就將化為灰燼。”所以，文章伊始，我將對環(huán)境行政公益訴訟的概念作出界定。公益訴訟是與傳統(tǒng)法律上的私益訴訟相對立的，我們首先認(rèn)可這一點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上探討公益訴訟的外延與內(nèi)涵。不然的話，如果我們認(rèn)為私益訴訟與公益訴訟在概念上是交叉重疊的，即公共利益內(nèi)在地包含私人利益、公益訴訟天然地包含私益訴訟，為保護(hù)公共利益而提起的公益訴訟在事實(shí)上有助于推動私人利益的保護(hù)，而為保護(hù)私人利益而提起的私益訴訟也在事實(shí)上間接地推動了公共利益的保護(hù)這種觀點(diǎn)的話，很多問題和概念都是說不清、道不明的。

(一)公益訴訟

廣義的公益訴訟是指，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)、組織或個人的行為違法的一切組織和個人，皆可依法向法院提起的訴訟。此概念對原告的資格并無特殊要求要求，對被告的資格限定也無特殊限制，只要是向法院提起訴訟是基于對公共利益的追求，就可涵括在公益訴訟的范疇之內(nèi)。而狹義的公益訴訟對原告資格以及受案范圍都有著更多的限定。概括來講，狹義的公益訴訟特征有三:一是，公益訴訟是出于保護(hù)國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益;二是，公益訴訟并不基于起訴人受明顯、直接損害之事實(shí);其三，公益訴訟的原告訴訟的不利結(jié)果無須擔(dān)責(zé)。

通過以上兩個概念的比較，我們發(fā)現(xiàn)二者的區(qū)別在于:狹義的公益訴訟完全排斥因個人利益或者潛在的、間接地個人利益而提起的具有公益性質(zhì)的訴訟。本文將采納狹義的公益訴訟概念作為論證的基礎(chǔ)。這是因?yàn)椋话銇碚f，當(dāng)個人利益受到不公正的對待時，可通過私益訴訟救濟(jì)之。而公益訴訟由于其本身的“公益性”，在我們這樣一個法治尚不發(fā)達(dá)的國家，公民意識尚未高度覺醒的時候，大多數(shù)情況下，人們難以僅憑個人一己之力保障之。因而，有必要在制度設(shè)計上建立完善的狹義公益訴訟制度，以此來保障公共利益，避免類似“公地悲哀”的事例發(fā)生。

(二)行政公益訴訟

與上部分公益訴訟相契合，廣義的行政公益訴訟是指，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)、組織或個人的行為違法的一切組織和個人，在面對已經(jīng)或可能遭受侵害的國家利益、社會公共利益或者他人利益時，可依法提起的行政訴訟。一方面，此類訴訟系出于維護(hù)公共利益之目標(biāo);另一方面，也可以出于維護(hù)個人利益之目標(biāo)，但求其訴訟理由是為了維護(hù)公共利益即可。狹義的行政公益訴訟是指，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)、其它組織或個人的行為違法的一切社會主體，對并未直接侵害其自身合法權(quán)益但有損國家利益、社會公共利益或者他人利益的一切社會主體之行為，依法向法院提起的行政訴訟。此類訴訟中，原告雖然是出于維護(hù)公共利益之目的，但其自身卻與被訴行為無明顯、直接的利害關(guān)聯(lián)。也即，狹義的行政公益訴訟明確排除追求個人利益保護(hù)的主觀訴訟情形。

行政訴訟是個人、法人或其他組織認(rèn)為國家機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。從此可以看出，任何一個行政訴訟都是出于維護(hù)個人利益之目的，并不以保障公共利益為直接目標(biāo)。但卻在事實(shí)上起到了保障公共利益的作用，即通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，推進(jìn)行政主體依法行政。如此說來，一切行政訴訟都可以是公益訴訟。不過，如此認(rèn)識行政公益訴訟，顯然與目前《行政訴訟法》試圖確立的行政公益訴訟概念不相一致。《行政訴訟法》修改過程中所討論是指狹義上的行政公益訴訟。故而，本文所探討的公益訴訟宜從狹義上來認(rèn)識。

(三)環(huán)境行政公益訴訟

隨著工業(yè)社會的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益凸顯，與此相關(guān)的諸多事件也成為熱點(diǎn)話題。前央視著名記者柴靜斥資百萬拍攝的紀(jì)錄片《穹頂之下》深深觸痛了公眾敏感的神經(jīng)。正如該紀(jì)錄片所呈現(xiàn)給大家的，我國現(xiàn)今的嚴(yán)重大氣污染是由于能源結(jié)構(gòu)不合理所致，但更是由于我們法律制度建設(shè)上的不完善，法律執(zhí)行上的“打折”所致。對此，人們不禁拷問，政府及其工作人員的不作為、亂作為所造成的窘迫境遇由誰買單，如何促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員正視這一問題，如何規(guī)制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為，這些問題與環(huán)境行政公益訴訟息息相關(guān)。

什么是環(huán)境行政公益訴訟?從以上有關(guān)“公益訴訟”和“行政公益訴訟”的闡述中可以推導(dǎo)出其概念:廣義的環(huán)境行政公益訴訟是指:認(rèn)為行政主體的行為違法的任何公民、法人或者其他組織，對行政主體的違法行為所導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以及因此而引發(fā)的對國家利益、社會公共利益或他人利益造成的損害，皆可向人民法院提起的行政訴訟。這一概念是相對開放的，由于行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為所導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞而遭受不利影響的任何個人和組織，都有權(quán)依法向法院提起訴訟，以此來監(jiān)督、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，從而保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。這一概念并不排斥個人利益也一并受損的情況下由個人所提起的訴訟。狹義的環(huán)境行政公益訴訟是指，一切公民、法人或者其它組織，有合理依據(jù)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，并對國家利益、社會公共利益或他人合法權(quán)益造成損害的，皆可依據(jù)法律規(guī)定提起訴訟。這一概念并不包含個人利益一并受損情況下，由個人提起的具有公益性質(zhì)或在目的上具有公益性的訴訟。本文采狹義概念。

二、環(huán)境行政公益訴訟原告資格探析

在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，無論在實(shí)踐中還是在理論上，傳統(tǒng)的行政訴訟均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟，即傳統(tǒng)行政訴訟實(shí)際上是行政私益訴訟或廣義的行政公益訴訟。然而在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者，在此情形下，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是不夠的。但在我國傳統(tǒng)的訴訟制度框架下，在與環(huán)境污染及生態(tài)破壞無直接利害關(guān)系的情況下，公民或其它組織均難以尋求司法保護(hù)。并且，環(huán)境問題往往與政府未依法履行相應(yīng)環(huán)保職責(zé)相關(guān)聯(lián)，因此而引發(fā)的訴訟時有發(fā)生，司法仍面臨尷尬。

(一)環(huán)境行政公益訴訟遭遇的法律困境

新民訴第5條僅規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。然而，原告范圍如何讓界定，何謂“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，這種含糊不清的表述使得本身具有模糊性的法律語言更加無法具體把握和操作。

最新版《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對原告資格的也做了十分狹隘的規(guī)定:對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

(二)環(huán)境行政公益訴訟的理念突破

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)今環(huán)境污染十分嚴(yán)重的情況下，可逐步放開對環(huán)境行政公益訴訟的原告資格限制。現(xiàn)在許多學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)放開這一限制的原因是，擔(dān)心由于放開原告資格限制而導(dǎo)致無限多的濫訴，從而不利于當(dāng)前司法工作的開展，使得好鋼不能用到刀刃上。這種擔(dān)心雖有一定道理，但略顯多余。因?yàn)椋紫葟膰鈱?shí)踐來看，放開對環(huán)境行政公益訴訟原告資格的限制，并不必然導(dǎo)致濫訴的發(fā)生。如有關(guān)資料顯示，荷蘭較為寬松的環(huán)境行政公益訴訟制度，并未導(dǎo)致濫訴或者法院人滿為患的現(xiàn)實(shí)。在新西蘭，也沒有發(fā)現(xiàn)環(huán)境法院案件堆積如山的現(xiàn)象。其次，在我國的法律文化中，一直存在著“厭訟”“和為貴”的思想傳承。從我國法律從實(shí)踐中看，對于大眾來說，環(huán)境權(quán)益還是個新詞，大眾在對自身環(huán)境權(quán)益保護(hù)尚無意識的情況下，又怎會積極尋求對公共環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)呢?再次，依法行政的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于濫訴的不利益。換言之，即使出現(xiàn)了濫訴的情形，我們也不能遇難而退。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政侵權(quán)行為已逐漸成為破壞環(huán)境權(quán)益的又一重要原因，與濫訴可能造成的司法資源浪費(fèi)相比，行政違法行為導(dǎo)致的環(huán)境污染問題是更難以彌補(bǔ)的。

因而逐漸放開對環(huán)境行政公益訴訟原告資格的限制，在當(dāng)前條件是可行的。即使出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)實(shí)，也可以在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題所在，并通過制度設(shè)計規(guī)避或者使濫訴控制在可控的程度之內(nèi)。況且放開原告資格限制，即使在短時間內(nèi)出現(xiàn)訴訟“井噴”的現(xiàn)象也不見得是壞事，起碼可以說明公民的法治思維已經(jīng)樹立，這對于以后法律的實(shí)施也是好事。在人人尊重法律，尊重規(guī)則的國家，社會治理成本想必會有所節(jié)約。

(三)環(huán)境行政公益訴訟原告資格的新發(fā)展

哪些人或者組織可以成為環(huán)境行政公益訴訟的原告主體?首先可以明確的是，凡與其自身有直接利害關(guān)系的主體皆排除在外。如前所述，由于自身利益受損害，可徑行提起訴訟以保障私人之利益。因此，環(huán)境行政公益訴訟的適格原告應(yīng)是與本案無明顯或直接利害關(guān)系的一切公民、法人或者其他組織，當(dāng)然也包括國家行政機(jī)關(guān)在內(nèi)。

目前，我國僅對民事環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了立法。但該立法是很不完善的，由于立法中對起訴主體、訴訟資格、起訴條件以及審理程序未作具體詳盡的規(guī)定，這致使已制定的法律缺乏較強(qiáng)的操作可能性。以民事公益訴訟規(guī)制企業(yè)違反環(huán)境法行為確實(shí)重要，但如果具有同樣重要性的環(huán)境行政公益訴訟缺位，環(huán)境保護(hù)將注定跛足而行。可以說，若僅建立民事環(huán)境公益訴訟制度，難以有效改變自然環(huán)境不斷惡化之趨勢，也很難一些生態(tài)環(huán)境問題控制在萌芽階段。這是因?yàn)槊袷颅h(huán)境公益訴訟的效力范圍有限，其事后救濟(jì)特征較為明顯。盡管我國引人了社會公眾力量對行政決策進(jìn)行監(jiān)督，但這一制度一直未發(fā)揮應(yīng)有作用。在此情形下，如果不賦予環(huán)保團(tuán)體等組織和個人環(huán)境行政公益訴權(quán)，那么行政決策過程中的監(jiān)督和約束機(jī)制將被弱化。有鑒于此，我國極有必要賦予環(huán)保團(tuán)體等組織和個人以環(huán)境行政公益訴權(quán)，才能有效地貫徹環(huán)境保護(hù)法上預(yù)防為主、防治結(jié)合、公眾參與等原則，也才能切實(shí)改善現(xiàn)今存在的諸多環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。

［1］呂忠梅著.環(huán)境法學(xué)(第二版)［M］.北京:法律出版社，2008.5.

［2］［美］E·博登海默著，鄧正來譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2004.1.

［3］楊建順.行政訴訟法的修改與行政公益訴訟［J］.法學(xué)論壇，2014(6).