農民工討薪的法律思考

胡祥芳

中國政法大學，北京 102249

根據國家統計局2015年4月29日發布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014年全國農民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%。報告稱，2014年被拖欠工資的農民工所占比重為0.8%，比上年下降0.2個百分點。然而，被拖欠工資的農民工人均被拖欠工資為9511元，比上年增加1392元，增長17.1%。①近十幾年來，黨和政府以及社會各界都一直關注著農民工討薪的問題，相關法律制度也日漸完善，然而討薪難這一問題卻仍然困擾著農民工和政府，成為廣大群眾牽動的社會問題。

一、被欠薪的原因分析

(一)自我原因

1.文化水平低，職業技能差

絕大多數農民工都文化水平不高，進城務工卻又缺少一技之長，因此只能在服務行業和建筑行業等勞動密集型行業從事基層工作。然而這些行業也要求員工擁有一定熟練度，但多數農民工進入工作之前，并沒有進行專門的職業技能培訓，由此導致工作效率低下，甚至造成雇傭單位的損失。在建筑行業則表現為不能按時完成工程，工程質量不合格，由此給雇傭單位造成了損失，雇傭單位便傾向于從其工資中扣除。

2.缺少法律知識，簽訂勞動合同的法律意識淡薄

農民工因為其對法律的理解能力較差，很多農民工既不要求與用工者簽訂勞動合同，也不知道保留雙方存在勞動關系的證據。相當一部分農民工并未完全脫離土地，他們在農忙時回家農作，在農閑時進城務工，這就使得他們更希望擁有一個靈活的務工方式。因此，部分農民工在明知跟隨包工頭打工，會有被拖欠工資、缺少社會保險等風險時，仍然愿意為了一份可以說走就走的自由而放棄簽訂勞動合同成為勞務公司固定職工的機會。

3.討薪心切，不愿走漫長的訴訟程序

雖然我國《勞動法》第50條明確規定了勞動者工資“不得克扣或者無故拖欠”。可是，多數經營者或由于資金短缺或防止工人流失，總會拖欠工人部分工資，甚至部分建筑單位只在每月發放幾百元的生活費，其余工資約定年末統一結清。因此，農民工討薪一般都集中于年末，并期望能在春節回家前將工資要回。此時一旦企業出現問題或是故意拖欠，那么農民工就會面臨沒錢回家過年的境地，即使有法律途徑可以走，但是漫長的訴訟道路并不能使農民工馬上拿到錢，這也是農民工寧愿走極端途徑甚至違法方式以求迅速解決問題，也不愿意去尋求法律幫助的原因之一。

(二)欠薪方原因

1.雇傭單位不簽訂勞動合同

目前我國農村剩余勞動力數量較大，勞動力市場上的農民工供過于求，使得農民工在勞動力市場中處于相對弱勢地位，很難與雇傭單位討價還價，不敢主動提出與用人單位訂立書面合同的要求。雇傭單位為了逃避企業責任，減少用工風險，更不愿主動與農民工簽訂勞動合同。由于未簽訂勞動合同，因此在發生勞動爭議后，農民工舉證就相對困難。

2.雇傭單位資金鏈緊張，無錢支付工資

由于經濟不景氣、資金鏈斷裂、三角債等原因，有的企業就容易陷入無法按時支付給農民工薪水的困境。建筑行業則突出體現為“債務鏈”上的原因。所謂“債務鏈”，即建筑隊或者包工頭未支付民工工資是因為這些建筑企業本身就被拖欠了工程款。②

二、現行農民工討薪救濟制度

為了解決我國的農民工討薪難問題，我國建立了多項保護農民工利益的救濟制度，當農民工面對欠薪問題時，既可以通過協商、調解等手段要回自己的薪水，也可以通過申請勞動仲裁、勞動監察、訴訟等途徑維護自己的合法權益。調解可以通過尋求工會幫助;勞動監察可以向勞動監察大隊舉報，讓其依職權監察，查處、責令用人單位支付工資;仲裁則可以去勞動仲裁委員會申請仲裁;勞動者也可以拿著欠條或其他證據去法院起訴。下面我們主要對這四種救濟制度進行介紹。

(一)工會調解

我國《勞動法》第7條明確規定了勞動者“依法參加和組織工會”的權利，并指明工會的職能為“代表和維護勞動者的合法權益”。我國《工會法》第3條則規定了我國境內的一切勞動者“不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度”都有參加和組織工會的權利。《勞動爭議調解仲裁法》第4條也有相關規定，在勞動者與用人單位發生勞動爭議時，可以請“工會或者第三方”與用人單位進行調節協商。因此，農民工也有權利參加和組織工會，當其被拖欠工資，需要幫助時，便可以求助于相應的工會組織。

(二)勞動監察

根據我國《勞動保障監察條例》第26條規定，用人單位不支付或者拖欠工資的情況下，勞動監察大隊可以進行“兩責令”。所謂的“兩責令”，一是可以責令用人單位限期支付勞動報酬、勞動者工資低于當地最低工資標準的差額或者解除勞動合同的經濟補償;二是逾期不支付的，可以再責令用人單位加付賠償金，按照應付金額50%以上1倍以下的標準計算。如果“兩責令”以后，用人單位仍然不履行，那么，勞動監察大隊就可以申請法院強制執行，這可以稱為“一申請”;總結而言，用人單位不支付或者拖欠工資的情況下，勞動監察權的內容可以概括為“兩責令一申請”。③

(三)勞動仲裁

勞動仲裁，是指發生勞動爭議后，當事人依法向專門處理勞動爭議的仲裁委員會提出仲裁申請，由勞動爭議仲裁委員會對雙方的勞動爭議進行處理并依法做出相應裁決的活動。我國《勞動法》第79條就規定，在勞動爭議發生后，可以先行調解，調解不成，可以申請勞動爭議仲裁委員會進行仲裁，也可以不進行調解而直接申請仲裁。同時，2008年5月1日起施行的《勞動爭議調解仲裁法》更是從法律上進一步完善了勞動爭議調解仲裁制度。

由此可見，勞動仲裁是當前我國較為重要的一項勞動者維權手段。農民工在遭遇欠薪時可以提起勞動仲裁進行討薪。

(四)法院訴訟

《勞動法》第79條規定，發生勞動爭議后，當事人可申請仲裁，如若對仲裁裁決不服，可以向人民法院提起訴訟。最高人民法院要求，全國各級人民法院要加強對進城務工人員維護自身合法權益案件的審判，制裁職業中介機構的欺詐行為和用工單位拖欠工資行為。④

三、現行救濟制度的缺陷

(一)工會角色的缺失

工會作為一個“代表和維護勞動者合法權益”的組織，應當在解決勞資糾紛等方面發揮重要的作用。而根據前述相關規定，農民工也有參加和組織工會的權利。但由于農民工流動性大、分布較分散，加之目前基層工會組織不健全，尤其是在民營、外資企業中，普遍沒有建立工會組織，即使有也大多操縱在企業方一邊，缺乏獨立性，這些都造成工會職能嚴重缺失，未能有效發揮其應有的作用。⑤

(二)勞動監察部門的角色錯亂

在實際運用中，勞動監察部門的“兩責令一申請”并未能體現其應有的作用，其主要原因無外乎勞動監察部門并無權力對拒不支付農民工工資的企業采取強制措施，經過“兩責令”，欠薪企業完全可以無動于衷，然后勞動監察部門還要去申請法院的強制執行。然而，在這個過程中需要大量的時間與精力的投入，例如調查取證難、責令周期長，這些都不能滿足農民工討薪的要求。因此，勞動監察部門幫助農民工討薪從“兩責令一申請”演化為“催討和協調”，其勞動監察權異化為了“催討協調權”了。⑥

(三)法院訴訟道路曲折

1.取證難

在農民工進行勞動糾紛訴訟時，由于沒有舉證責任倒置的相關規定。法院只能依照客觀原因導致原告無法取得證據處理，法院依職權調取證據。但是，因為原告在提起訴訟前往往已經經過了長時間的索要或已經窮盡了其他救濟手段，由此導致在訴訟時大部分證據已經滅失，給法院查證帶來困難。按照民事訴訟法舉證的有關規定，誰主張誰舉證，在這種情況下，法院只能按農民工舉證不能裁判農民工敗訴。

2.執行難

農民工在經歷了漫長的訴訟之后，即使如愿得到法院的判決執行，通常也會出現執行難的問題。執行難，本就是我國民事訴訟中的老大難問題，而在農民工討薪問題上，執行難的問題則更加突出。用人單位在訴訟過程中或收到法院判決后，為了逃避財產被執行，事先隱匿、抽逃資金等手段更是層出不窮。所以，單單是一紙判決書很難讓農民工實現自己的訴訟請求。

四、現行救濟制度的完善

(一)建立農民工工會

農民工由于其較大的流動性，因此導致工會建立較為困難。但是，早在2004年湖北省總工會就做了組織農民工工會的試點工作。通過采取流動會員管理模式，發放全國總工會統一的流動會員證，使農民工可以轉移會員關系，從而有效的保證農民工的會籍。在農民工權益受到侵害時，可以找到組織，尋求維權幫助。

(二)明確勞動監察部門職責

監察部門對農民工討薪進行的一系列協調工作，雖然取得了一定的效果，但卻干擾預防性監察工作的開展。這也讓農民工形成了對勞動監察的依賴，不去尋求其他法定程序進行維權。因此，要將勞動監察部門的職責明確，將協調工作交由工會等其他部門進行，而勞動監察部門則要切實履行好自己的監察職責，使雇傭單位不再敢違法用工，不再敢拖欠、克扣農民工工資，進而從根本上解決農民工被欠薪的問題。

(三)勞動仲裁中加入保全程序

我國在《仲裁法》第28條規定了，一方當事人可以在一定條件下申請財產保全的制度。同樣的在我國《民事訴訟法》第92條也規定人民法院可以依據當事人的申請或依職權采取財產保全措施。可見無論是在商事仲裁還是民事訴訟，都存在合理的財產保全制度，以此保障勝訴方的合法利益得到實現。為保障農民工能夠順利將錢拿到手，亦應在《勞動爭議調解仲裁法》中加入財產保全這一制度。

(四)完善勞動糾紛訴訟制度

《勞動爭議調解仲裁法》第6條規定，在發生勞動爭議時，勞動者有責任提供證據。但與爭議事項有關的證據由“用人單位掌握管理的”，則應當由用人單位提供;用人單位不提供的，應當承擔不利后果。第39條第二款再次強調，對于勞動者“無法提供”并且“由用人單位掌握管理的”證據，仲裁庭可以讓用人單位在“指定期限內”提供。指定期限內不提供的，用人單位承擔相應的不利后果。

《勞動爭議調解仲裁法》中規定的舉證倒置，其目的就是為了解決用人單位有證據卻不提供的情況，從而對用人單位的惡意行為進行有效遏制。勞動糾紛訴訟中建議也設置相關舉證責任倒置的規定，進一步保護農民工合法利益。

為進一步保護農民工的權益，司法機關也可以嘗試建立相關執行救助制度，面對相關欠薪企業無財產執行時，給予最低生活保障都沒有的農民工相應的救助，發放應急救助金，以解其燃眉之急，可在執行完后再扣除此前發放的部分。

五、結論

制度是一個社會的游戲規則，或者更正式的說是人類設計的、構成人們相互行為的約束條件。⑦它并不只是法律、規章這么簡單，更重要的是對制度的執行。農民工討薪難除了制度設計上存在部分缺陷，更主要的原因還是對現有制度執行不到位。要想根本上解決農民工權益保障問題，需要的不僅是制度的完善，還需要對制度的貫徹實施，這就需要政府的部門樹立責任感。這種責任感包括對責任的理解與認識(責任觀念)和相應的行為(責任態度或負責的行動)。⑧此外，我們的時刻監督也將是一份幫助農民工討薪的力量。

［注 釋］

①http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，國家統計局網站，2015-5-18.

②張天蔚.理清拖欠民工工資的“債務鏈”［N］.北京青年報，2003-12-8.

③王倫剛.勞動監察權運行的法社會學分析［J］.天府新論，2011(5):82-85.

④黎建飛.拖欠民工工資中的法律問題［J］.法學雜志，2004，25(2):50.

⑤朱雁.農民工討薪難的法律思考［J］.法學論壇，2009，24(1):17-21.

⑥王倫剛.勞動監察權運行的法社會學分析［J］.天府新論，2011(5):82-85.

⑦［美］諾斯.新制度經濟學及其發展［J］.經濟社會體制比較，2002(5):9.

⑧陳會昌.道德發展心理學［M］.合肥:安徽教育出版社，2004:337.

［1］陳會昌.道德發展心理學［M］.合肥:安徽教育出版社，2004:337.

［2］朱雁.農民工討薪難的法律思考［J］.法學論壇，2009，24(1):17-21.

［3］黎建飛.拖欠民工工資中的法律問題［J］.法學雜志，2004，25(2):50.

［4］王倫剛.勞動監察權運行的法社會學分析［J］.天府新論，2011(5):82-85.

［5］［美］諾斯.新制度經濟學及其發展［J］.經濟社會體制比較，2002(5):9.

［6］張天蔚.理清拖欠民工工資的“債務鏈”［N］.北京青年報，2003-12-8.

［7］http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，國家統計局網站，2015-5-18.