我國土壤污染防治的立法完善

秦志律

四川省社會科學院，四川 成都 610071

黨的十八大報告明確提出構建“五位一體”的生態文明社會，把生態文明放在突出地位，將其融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程，并提出建設“美麗中國”。隨著經濟的發展，社會生產力的進步，國家在取得巨大經濟成就的同時，作為人類環境的三大要素之一的土壤污染程度極其嚴重，成為制約生態文明社會建設和國民經濟可持續發展的重要因素。

一、土壤污染的現狀

目前，我國土壤污染的總體形勢嚴峻，根據2012年《中國環境狀況公報》可以看出我國土壤污染面積已經達到1000萬平方千米，土壤污染類型趨于多樣化，尤其是重金屬污染，其污染的耕地面積近2000萬平方千米，約占耕地總面積的五分之一。①根據2013年《中國環境狀況公報》顯示我國的耕地污染、區域性退化問題較為嚴重，農村環境形勢依然嚴峻。②在重污染企業或工業密集區、工礦開采區及周邊地區、城市和城郊地區出現了土壤重污染區和高風險區。

環境保護部會同國土資源部曾歷時八年對全國的土壤污染狀況進行調研，范圍涵蓋了除香港、澳門特別行政區和臺灣省以外的陸地國土，實際調查面積約630萬平方公里，覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地。根據其在2014年4月17日發布的《全國土壤污染狀況調查公報》，可以看到我國的土壤污染嚴重，耕地、工礦業廢棄地土壤環境問題突出。

二、我國現行的立法的缺陷

目前在我國的現行立法中，沒有一部專門針對土壤污染防治的法律，即在土壤污染領域沒有一部“基本法律”，涉及土壤污染的防治只是零星、分散的規定。相關立法主要有以下缺陷:

首先，現行立法缺乏系統性。不管是法律、行政法規還是地方性法規對土壤污染防治的規定沒有一個體系，都是零散式、原則性的，缺乏實際操作性，沒有具體的法律制度，甚至還出現各單行法之間相互矛盾，根本無法適應當前嚴峻的土壤污染局面。

其次，立法不全面、不均衡、缺乏針對性。目前的立法對土壤污染的整體性保護不夠，主要集中在對農業耕地土壤污染的防治，對于現在比較嚴重的城市和工礦區土壤污染的防治不夠重視。傾向土壤污染的前置性預防規定，忽視對土壤污染的治理和修復。

第三，刑事立法不足。近幾年我國土壤污染引發的事故頻頻發生，其危害波及面達而且具有隱蔽性、潛伏期長、修復具有滯后性等特點。其對社會造成的巨大危害已經不能僅僅依靠行政法和民法來控制，刑法是最嚴厲的制裁手段，土壤污染帶來的社會危害性已經達到了刑法入罪的標準。其刑事立法不足主要表現在以下幾點:一是土壤污染罪名的缺失;二是相關附屬刑法的規定具有概括性、相對零散;三是，缺乏對環境危險犯的認定;四是刑罰的力度不夠，會導致罰不當其罪，造成刑罰配置不足。

第四，土壤污染防治主體責任不明。從現行的法律規定來看，土壤污染的防治主體包括:各級人民政府、產生環境污染的企事業單位、農民和農業生產經營組織、公民個人等。但是多元化的法律主體導致各主體之間職責不清、分工不明、相互推諉。權利、義務責任不明確，責任追究機制不健全，使造成污染的企業和個人得不到應有的懲罰。例如將政府部門作為土壤環境保護的法律主體，基于其在環境資源開發利用的雙重主體身份，必將會造成農田土壤無人實施保護的境地。因此就政府而言，其應在土壤環境中發揮規劃、決策和監督的作用，而不能成為土壤環境保護的主體。

第五，執法體制不健全，法律責任缺失。目前，在土壤污染防治方面存在多部門管理，主要涉及環保部門、國土資源部門、水利部門、農業部門等，各部門之間的責任權限不明確，主管部門與分管部門之間的關系不明確，致使各部門都有權管但又都不管的情形。有時出現交叉職能管理的狀況，最終導致無人管理、無人承擔責任的局面。權責統一是法律制度的一項重要原則，只有明確規定土壤污染的法律責任主體和責任追究機制，才能使土壤污染防治的法律得以落實。

三、完善為我國土壤污染防治的立法建議

(一)完善我國環境污染相關法律，制定《土壤污染防治法》，明確土壤污染防治的基本原則和基本制度

基本原則包括是:堅持預防為主、防治結合、綜合治理，可持續利用，污染者負擔，綜合生態系統治理，耕地土壤重點保護等原則。基本制度主要包括以下幾種制度:

1.建立土壤污染調查制度。調查制度應當是土壤污染防治的基礎性制度，主要是指為了了解一定范圍內的土壤污染的實際情況以及對已污染的土壤進行修復和整治所采取的一系列預防性措施和手段。明確調查的主體、程序、方案、調查點位的設置等內容。

2.設立土壤污染標準制度。針對農業用地、工業用地、商業用地、居住用地等的不同類型分別設立標準。

3.土壤污染風險評估制度。這項制度類似于我國現有的環境影響評價制度，其主要是對規劃使用的土地要進行土壤污染的風險評估。

4.土壤治理和修復制度。目前的法律在土壤污染修復制度基本是零規定，我國已有大量污染的土壤，此時修復制度顯得尤為重要。應確立土壤污染修復的對象、建立修復計劃、修復責任制度、修復資金來源、修復評估與鑒定制度、修復土壤的資質規定等內容。

5.公眾參與，信息公開制度。各級環保單位應當及時定期公布土壤的污染情況、質量狀況以及修復的土壤狀況等，保障公眾的對土壤污染實際情況的知情權。通過聽證和征求建議等形式保障公民的參與權，鼓勵和引導公眾參與到具體防治土壤污染的活動中。

6.土壤污染法律責任制度。明確責任主體，權責分明，各部門之間權限明確，避免權責不清。

7.完善土壤污染糾紛制度和救濟制度，法律責任的合理設定是保障法律發揮實際效果的前提。增加行政處罰的種類和處罰力度，重視對行政執法人員責任的追究。在土壤污染引民事糾紛時候適用嚴格責任、連帶責任原則，重視社會救助和社會責任的承擔。

(二)完善土壤污染防治的刑事立法

1.在刑法典的相關章節直接設立污染土壤罪，給法官定罪量刑提供明確的依據。在《土壤污染防治法》中也規定相應的刑事責任，對于違反《土壤污染防治法》的犯罪行為就可以直接定性為污染土壤罪，符合刑法的罪行法定原則。

2.改變現行附屬刑法中的刑事責任大多以發生實際損害結果為條件來追究的方式，因為結果犯犯罪形態的規定忽視了對生態利益的直接保護，導致對土壤和生態環境造成巨大威脅的行為得不到刑法的規制，其一旦造成實際損害，損害后果往往無法逆轉。因此，土壤污染刑事責任的追究應當以危險犯即只要規定的行為在客觀上足以造成土壤污染的危險狀態即可。

3.適當加大懲罰力度，當違法成本高的時候，犯罪者基于利益的考慮，將選擇自己的行為方式。

(三)健全土壤污染防治管理體制

1.明確環境保護主管部門作為土壤污染防治工作中的統管地位，以法律的形式規定其統一監督管理的權限，同時明確農業部門、水利部門、國土資源部門等部門的權限范圍，避免出現權限交叉的局面。

2.可以在一個部門統一管理的基礎上，建立協調機構，加強各部門之間的分工和協調，確保有關資源和數據的互通共享，有主有次、有分有合，協同推進土壤污染防治。

3.明確政府在土壤污染防治中的作用，即政府發揮決策、監督作用，而非具有土壤污染防治的職責。

4.加強社會監督，通過法律手段保障和擴大公眾的監督權，鼓勵公民通過電話、網絡等手段，在防治土壤污染中發揮公民監督作用。

［注 釋］

①http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201306/W020130606578292022739.pdf.

② http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2013zkgb/201406/t20140605_276534.htm.

［1］http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201306/W020130606578292022739.pdf.

［2］點位超標率:是指土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例.