司法政策基本含義初探

司法政策基本含義初探

龍明卿

貴州省臺江縣人民法院，貴州臺江556300

摘要:也許沒有哪個概念像司法政策一樣處于“過于喧囂的孤獨”中。之所以做這種形容，是因為，一方面，許多文獻以司法政策為論題，另一方面，又很少有文獻對司法政策的概念作出準確的界定，致使在運用時存在多種歧義和混亂。因此，研究的起點應當是對概念之門的叩問。

關鍵詞:司法政策;基本含義

中圖分類號:D926文獻標識碼: A

作者簡介:龍明卿(1987－)，男，苗族，貴州施秉人，貴州省臺江縣人民法院監察室主任。

一、引言

黨的十八屆四中全會，是黨的歷史上第一次以依法治國為主題召開的中央全會，具有深遠的歷史意義和重要的現實意義。這次全會審議并通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則，提出了關于依法治國的一系列新觀點、新舉措，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的綱領性文件和行動指南。《決定》中確立的許多司法政策都是我們司法機關在當前和今后的工作中應該長期堅持的工作原則和規范，如何認識司法政策的基本含義，對我們全面推進依法治國，建設社會主義法治國家有著重要的理論及現實意義。

二、對“政策”一詞的概念界定

(一)作為公共政策的政策

我國古漢語中，沒有政策一詞，僅存在“政”、“策”兩字，它們是被分開使用的。《說文解字》中對“政”的解釋是:“政者，正也。”這里的“政”應被理解為管理、控制治理的意思。“策”字在古漢語中則有兩層意思，其一為政令、官方文件的意思。如《釋名》中的解釋:“策書教令于上，所以驅策諸下也。”①其二是謀略、規劃的意思。如“策，謀也”②。現代中國使用的“政策”一詞是經翻譯得來，在西方，政策的用法比較靈活。卡爾·弗雷德里奇等對“政策”界定的方式主要是對政策過程性的強調，帶有“去政治化”的傾向。但是，在英語語言中，‘政策’一詞常指政府、政黨或企業的行動計劃。為了表示區分，西方一般使用“公共政策”一詞專指國家或政黨等公共組織制定的面對社會公眾的政策。但是，事實上學者們在指稱政策(policy)時，很多時候是和公共政策(public policy)通用的。

(二)中西方學者對政策的界定及反思

1．西方學者對政策的主要定義

西方學者對政策的定義主要有三種學說，第一種為規范說，如伍德羅·威爾遜和希金森(M．Higginson)的觀點;第二種為行政說，如托馬斯·戴伊及邁克爾·羅斯金的觀點;第三種為社會價值說，如戴維·伊斯頓的觀點。其中社會價值說的影響較大，此學說認為“公共政策是政治系統權威性決定的輸出，是對全社會價值的權威分配。”③

2．中國學者對政策的主要定義

第一，強調政策是執政黨或政府的政治行為。如孫光認為“政策是國家和政黨為了實現一定的總目標而確定的行動準則，它表現為對人們的利益進行分配和調節的政治措施和復雜過程”，④第二，突出政策的公共性和行政性。如王春福、劉斌等人認為，“政策是政治實體在一定的時空范圍內為完成一定的任務所采取的政治行為，主要表現為行為規范、直接采取的行動和某種態度。”⑤

3．對上述政策定義的反思

西方學者及受其影響較深的我國臺灣學者，對政策的定義主要建立在政策科學和政治學的基礎上。他們力圖描述的是政策在某一方面的突出特征，這雖能針對政策的某一屬性加以深入研究但不利于科學全面地對政策屬性進行界定。與西方學者不同的是中國學者習慣于將“政黨”、“一定時期”、“歷史目標”等具有政治意味的話語整合入政策的定義中，其定義在整體上顯得較為單調，相比較西方學者借助政策科學工具所達成的規范說、社會價值說、行政說等，中國學者政策定義似乎更旨在強調對現實中政策形式的歸納和概括。

(三)政策的共性

要為“政策”下一個完滿的定義似乎絕不可能。因為“公共政策作為一種理解政治變化的途徑，其定義幾乎與存在的公共政策問題一樣多”。⑥但對政策定義的研究勢必應當具有一定的意義，正如有中國學者指出的“最重要的問題不在于對公共政策作出科學理性、全面的概括，而在于能夠把握住現代公共政策的精神實質，把握住它的科學體系，把握住它的主要研究方法，進而為公共政策的實踐提供行動指南，提供可靠的方法。”⑦上述對政策的定義在一定程度上揭示了政策的共性: (1)政策是公共管理機構、組織所制定的方案或方針策略。(2)政策涉及對社會利益的分配。(3)政策具有階段性、目標性、過程性等特征。(4)政策具有規范性，其規范能力與其權威性相關。對政策共性的提煉將為進一步的研究做必要的準備，這也是定義背后政策的“精神實質”。

三、對司法政策概念認識界定的現狀及反思

(一)目前的界定方式

目前，對司法政策的定義主要有三種類型，第一種為要素型定義，如最高院副院長江必新認為，所謂司法政策，是指國家司法機關為了實現一定的目的而采取具體的、積極的司法策略和措施。⑧第二種為應用型定義，如孔祥俊在研究司法政策與法律規則關系時認為，司法政策就是指導法律解釋和適用的導向性規則。⑨第三種為間接定義，間接定義是指沒有對司法政策的直接定義，但通過對極富關聯性的種屬性概念的界定，可以大致推出對研究者對司法政策

概念的認識。如陳靜艷對民事司法政策的認識就是指司法者根據政策、經濟、社會環境以及公眾需求在民事審判中確定的思想、方針及措施。⑩

(二)現行定義方法存有的問題

目前，關于司法政策的概念呈現出如下特點:第一，回避態度。在搜尋關于司法政策概念的界定時，第一感覺首先是匱乏。這是因為對司法政策和相關問題的研究中，學者較少對司法政策進行定義，似乎這是不言自明的概念。這種回避無論是有意或無意的，都使得對司法政策概念的研究陷入困境。第二，較為單調。要素型定義方法成為主要的定義方法，而關于各種要素的提取也顯示出一定的趨同性。第三，存有模糊。概念應具備一定的概括性，這種概括性表現為概念要素的提煉，而經提煉的要素則應有一定的精確性，這便于概念被理解。在要素型定義方法中，經提煉的要素仍具有較強的模糊性，如“一定時期”、“一定目的”的描述，“方針”、“策略”等概念的區分等，都存有不清晰之處;在應用型定義中，這種缺陷更為明顯，根據研究需求進行的裁剪明顯具有片面性。第四，要素不全。要素型定義方法是目前主要的定義方法，但要素僅限于主體、原因、內容三項是否周全，仍可進一步探究。第五，明顯錯誤。在應用型定義和間接定義中，都有將司法機關作為政策執行主體的歸納，這種歸納具有較強的隨意性，進一步加劇了政策與法律的矛盾關系，使對司法政策科學性的研究陷入僵局。

(三)對司法政策概念界定問題的反思

1．政策一詞在我國語境中的泛化使用使得對司法政策的理解上存有困惑。政策一詞頻繁出現在各種官方文件中，廣泛指稱政治、經濟、文化都諸多領域中的治國方略。中國民眾對政策作為一種倡導或昭示的符號或口號意義或許有更多的感知，而諸多政策也恰恰因為僅僅停留在口號層面而成為大而化之、空洞而短暫的治理策略。政策的這種泛化使用也反映在對法學研究中。肖揚主編的《中國刑事政策和策略問題》?中將刑事政策與策略并列而未加詳細區分就體現了這種傾向，而其概括的中國刑事政策中的“實事求是、有錯必糾”、“懲前毖后，治病救人”等政策與其說是具有法律意義的刑事政策，不如說是我國政治治理過程中始終被提及的政策方略。

2．沒能及時吸收公共政策科學的研究成果，研究思路和方法單一，致使概念界定陷入僵局。一般認為，美國學者拉斯維爾和丹尼爾·勒納于1951年合作發表的《政策科學:范圍與方法之最近發展》是現代政策科學理論誕生的標志。以奠基者的身份，拉斯維爾等將公共政策的研究推向新的高度。?拉斯維爾的主要貢獻包括:第一，跨學科的觀察視角與情景設定。這使得公共政策的研究建立在寬泛的多學科基礎上，進而與公共政策自身的復雜性、相關性、動態性、時效性等特征相一致;第二，明確的問題導向。他將公共政策的研究建立在明確的問題意識上，進而圍繞問題的解決使公共政策研究產生了對特有的社會問題的解釋力、應對力和內在的學術張力;第三，清晰的價值規范表述。價值標準、價值沖突、價值判斷等價值問題被引入公共政策分析的過程，而尋求價值、確認價值和實現價值構成了公共政策研究基本的內容。其后，政策科學的發展突飛猛進，在對政策本質的認識、研究方法、政策分析、政策執行等方面都有不同程度的發展和深入。?盡管如此，上述成果并沒有被司法政策概念的研究所吸收。

四、科學界定司法政策需要考慮的因素

(一)權力

“權力是政治學中運用得最廣泛的一個概念。因此，它是理解政策制定的關鍵分析工具。”?首先，權力本質上是一種支配力量。其次，權力行使的過程是對利益分配的基本過程。關于權力的理解，權力之于司法政策有著重要意義: (1)權力架構的方式決定了司法政策的功能。不同的權力架構與司法權的性質緊密相關，進而影響司法政策的功能。(2)權力行使的正當性決定了司法政策的正當性。司法政策的制定和實施與權力密切相關。權力機關是司法政策的制定者和推行者，權力行使能否得到認可直接決定了司法政策能否得到承認。某項司法政策的正當性與社會需求相關，但更重要的是權力機關能否將這種社會需求恰當而正確地理解和表達。(3)權力的多元化參與是司法政策以治理方式順暢運行的保障。這涉及到各種權力對司法政策的影響。毋庸置疑，在司法政策制定中，首要的權力是司法權。關于司法權的爭論很多，?但這些爭論中均忽略了司法權的重要功能，即司法政策制定權。由此來看，至少在中國語境的權力架構模式下，司法權的性質應當做擴張理解。

(二)治理策略

“治理策略”一般是指為了實現某一個目標，預先根據可能出現的問題制定的若干對應方案，并且在實現目標的過程中，根據形勢的發展和變化來調整并制定出新方案，或者根據形勢的發展和變化來選擇相應的方案，最終實現預期目標。治理策略的作用是通過某些方法能以達到實現目標效果的最大化，典型的例子是“田忌賽馬”?。治理策略的失誤可以導致滿盤皆輸。正如毛澤東同志所言:“政策和策略都是黨的生命”?，轉型社會的深刻變化要求國家治理理念的轉變，進而導致國家治理策略的調整。單一的法律規則適用難以滿足綜合治理的需求，司法實踐需要選擇更為務實且靈動的司法治理策略。

(三)政策系統

政策系統是政策制定與執行過程所包含的一整套相互聯系的因素，其具體包括:信息子系統;咨詢子系統;決策子系統;執行子系統;評估子系統;監控子系統;反饋子系統。一項司法政策的制定出臺不僅是出于當時社會發展實際情況的需要，更是一個國家治理體系中政策系統的反應、整合、調節、完善的有機過程，整個政策系統的良好運轉不僅反映了一個國家的治理水平，更是反映了執政黨對于國家治理和社會掌控的執政水平。要科學界定司法政策就必須認真了解相應的政策系統，從整個政策系統的科學運行中全面把握司法政策的相關含義。

五、司法政策的基本概念

“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉變為語言，也無法以一種可以理解的方式把這些思考傳達給他人。”?“概念是構建一個學科體系的基礎，一個學科體系的完善程度取決于概念的統一化程度。”?法律法規自

身所固有的滯后性及抽象性決定了司法政策存在的價值，所以司法政策主要的關注點和核心是利用政策具體機動靈活的特性使比較僵化和滯后的法律法規轉化為適用于具體案件特殊性的司法適用方式。筆者認為，如果一定要給司法政策下一個定義，那就是指有權機關根據實際需要和社會經濟發展情況所制定的對司法活動進行指引和規范的規則，是有權機關對司法活動及司法機關扮演角色所表達的基本觀點和態度，在表現形式上包含處理司法領域事務的一系列路線、方針、原則和指示等，是國家處理司法問題及社會利益分配的一種導向或立場、態度。

［注釋］

①＜釋名＞．

②＜禮記·仲尼燕居＞．

③［美］戴維·伊斯頓．政治體系［M］．馬清槐譯．北京:商務印書館，1993:129．

④孫光．政策科學［M］．杭州:浙江教育出版社，1988:14．

⑤劉斌，王春福．政策科學研究［M］．北京:人民出版社，2000:90．

⑥［美］拉雷·N．格斯頓．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文譯．重慶:重慶出版社，2001．

⑦張國慶．現代公共政策導論［M］．北京:北京大學出版社，1997．8．

⑧江必新．構建和諧社會與司法政策的調整［J］．人民論壇，2005 (11) :24．

⑨孔祥俊．司法理念與裁判方法［M］．北京:法律出版社，2006:39．

⑩陳靜艷．民事司法政策研究［D］．中山大學，2004．9．

?肖揚主編．中國刑事政策和策略問題［M］．北京:法律出版社，1996．

?這主要體現在拉斯維爾所撰寫的一系列著作中，1956年，他在＜決策過程＞一書中提出了政策過程理論; 1963年在＜政治科學的未來＞中，他提出，政策科學應當運用多學科的研究方法; 1994年的＜自由社會中的法哲學:法律、科學和政策研究＞更是以政策方法重塑法律，將法律的適用視為維護社會公共秩序的權威決定過程，強調其政策傾向．

?［韓］吳錫泓，金榮秤．政策學的主要理論［M］．金東日譯．上海:復旦大學出版社，2004．

?［美］E·R·克魯斯克，B·M·杰克遜．公共政策詞典［M］．唐理斌等譯．上海:上海遠東出版社，1992:29．

?關于司法權的性質，有“大司法權”、“三權說”、“兩權說”、“多義說”等爭論．參見胡夏冰．司法權:性質與構成的分析［M］．北京:人民法院出版社，2003:138－160．

?＜史記＞卷六十五:＜孫子吳起列傳第五＞．

?＜毛澤東選集＞第四卷［M］．北京:人民出版社，1991．

?［美］E．博登海默．法理學:法律哲學與法律方法［M］．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社，1999．

?李大勇．司法政策論要——基于行政訴訟的考察［J］．現代法學，2014:29．