試論行政訴訟簡易程序

試論行政訴訟簡易程序

李秋萍

云南師范大學，云南昆明650500

摘要:2014年修正后的《行政訴訟法》首次以法律的形式對行政訴訟簡易程序做出了規(guī)定，為行政訴訟案件的繁簡分流和行政爭議的多元化解決提供了法律依據(jù)。然而，這些規(guī)定仍有模糊和不足之處，需要從簡易程序案情簡單標準的明確、程序選擇權的保障、審理和裁判規(guī)則的簡化、當事人異議權的認可、簡易程序和普通程序的銜接等方面予以完善。

關鍵詞:行政訴訟;簡易程序;訴訟效益;程序保障

中圖分類號:D925．3文獻標識碼: A

作者簡介:李秋萍(1980－)，女，傣族，云南人，法學博士，云南師范大學講師，研究方向:憲法與行政法學。

2014年修正后的《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的適用范圍、審判組織、審理期限等，為行政訴訟案件的繁簡分流和行政爭議的多元化解決提供了法律依據(jù)。然而，這些規(guī)定在適用標準、審理規(guī)則以及與普通程序的銜接等方面有進一步完善的空間。鑒于此，本文擬從行政訴訟簡易程序的法理基礎出發(fā)，分析我國行政訴訟簡易程序的立法現(xiàn)狀，提出進一步完善我國相關立法的初步建議，以為司法實踐和立法完善提供理論支持。

一、行政訴訟簡易程序的法理基礎

早在2004年，在缺乏法律依據(jù)的情況下，我國一些基層人民法院就已經(jīng)開始了行政訴訟簡易程序的試點工作，如山東省青島市南區(qū)人民法院。［1］2009年最高人民法院發(fā)布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009－2013)》提出要完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序審理規(guī)則。2010年最高人民法院出臺了《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，并于2011年開始了簡易程序的全面試點工作。簡易程序之所以為行政審判實踐所“親睞”，并最終為《行政訴訟法》所確認，主要是因為其在提高訴訟效益、保障當事人裁判請求權和合理配置司法資源等方面具有積極意義。

(一)訴訟效益的提高

訴訟效益反映了“經(jīng)濟成本與經(jīng)濟收益之間的函數(shù)比值關系。一般說來，比較少的經(jīng)濟成本投入獲得既定水平的經(jīng)濟收益，或者既定經(jīng)濟成本投入達到較大的經(jīng)濟收益，都意味著訴訟效益的提高。”［2］一般而言，提高訴訟效益可以通過縮短訴訟周期、簡化訴訟規(guī)則和降低訴訟費用等方式來實現(xiàn)。與普通程序相比，簡易程序具有訴訟周期較短、庭審規(guī)則靈活、裁判文書簡化等特點，能有效提高訴訟效益，因而為各國司法制度所普遍接受。當然，需要注意的是，簡易程序并非片面追求訴訟效益、損害程序公正，其仍要確保當事人能獲得最低限度的程序保障。

(二)裁判請求權的保障

作為一項基本權利，裁判請求權是指“任何人在其權利受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時享有請求獨立的司法機關予以公正審判的權利。”［3］當事人裁判請求權的行使往往受制于受案范圍、訴訟周期、訴訟費用和訴訟的專業(yè)化要求等。就簡單行政爭議而言，冗長的訴訟周期、繁瑣的訴訟規(guī)則和較高的訴訟投入往往會成為當事人行使裁判請求權的障礙。從根本上說，此種訴訟制度侵害了當事人“由憲法保障的利用審判的權利”，“同時，迫使有資力的人支出不必要的過大費用的話，這樣的訴訟制度也只能說是違憲的。”［4］簡易程序在整體上降低了訴訟程序的程式化和專業(yè)化水平，能滿足一些當事人快速、簡便地解決行政爭議的需求，從而能夠保障當事人裁判請求權的實現(xiàn)。

(三)司法資源的合理配置

審判的作用不僅在于在每一個具體訴訟案件中實現(xiàn)正義，其對增大社會整體規(guī)模上的正義實現(xiàn)也有所貢獻，因此，“有必要從社會的整體規(guī)模上計算、比較投入司法的資源和正義生產的總量，同時與其他社會任務權衡來相對地確定資源的配置、程序的設計以及正義的分配。”［5］現(xiàn)代各個國家和地區(qū)均在考量案件繁簡程度與司法資源投入合理關系的基礎上，不同程度地設計和利用簡化的訴訟程序。就我國而言，盡管我國一審行政案件數(shù)量與一審民事案件數(shù)量以及一審刑事案件數(shù)量相比有較大差距，但由于1989年《行政訴訟法》規(guī)定的“普通程序+合議制”的行政審判模式，行政一審案件基數(shù)大、穩(wěn)中有升，申訴上訪案件多，非訴執(zhí)行攀升急等原因，行政訴訟案多人少矛盾劇增。［6］因此，有必要改變以普通程序審理所有行政爭議的單一格局，增加簡易程序，實行案件繁簡分流，合理配置司法資源、有效提高司法效率。

二、我國行政訴訟簡易程序的立法現(xiàn)狀

從總體結構上看，簡易程序被安排在《行政訴訟法》第七章“審理和判決”的第三節(jié)，與第一審普通程序相并列。從具體條文上看，《行政訴訟法》第82條、第83條、第84條以及第101條對簡易程序做出了規(guī)定。根據(jù)這些條文以及《民事訴訟法》關于簡易程序的規(guī)定，可將我國行政訴訟簡易程序法律制度做如下概括:

(一)適用法院

與《民事訴訟法》不同，《行政訴訟法》第82條規(guī)定符合一定條件的第一審行政案件都可以適用簡易程序。從《行政訴訟法》的級別管轄規(guī)定來看，最高人民法院和高級人民法院管轄的是重大、復雜的案件，沒有適用簡易程序的可

能。而中級人民法院有權管轄對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件和海關處理的案件等。這些案件中案情簡單的案件就有可能適用簡易程序，如以縣級以上地方人民政府為被告提起的、涉及款額二千元以下案件。因此，能夠適用簡易程序的法院不僅包括基層人民法院還包括中級人民法院。

(二)適用范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第82條的規(guī)定，簡易程序的適用主要包括兩種情形: (1)符合“案情簡單標準+案件類型標準”的案件［7］。具體說來，符合“案情簡單標準”的案件應當是“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的”的行政爭議。符合“案件類型標準”的案件應當為“被訴行政行為是依法當場作出的、案件涉及款額二千元以下的和屬于政府信息公開案件的”案件。(2)當事人各方同意適用簡易程序的案件。即除了符合“案情簡單標準+案件類型標準”的案件以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。在以肯定方式規(guī)定簡易程序適用范圍的同時，《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的排除范圍，即“發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件”。

(三)審判組織

盡管在立法的過程中簡易程序是否要與獨任制“綁定”有過爭議，但最終修正的《行政訴訟法》明確規(guī)定“適用簡易程序審理的行政案件，由審判員一人獨任審理”，即在審判組織上，簡易程序采用獨任制。但需要注意的是，適用簡易程序的案件應當由審判員一人獨任審理，而非陪審員。

(四)審理規(guī)則

《行政訴訟法》并未直接對簡易程序的審理規(guī)則做出規(guī)定，根據(jù)該法第54條至第66條關于審理和判決程序的一般規(guī)定以及第101條關于《民事訴訟法》在行政案件中適用的規(guī)定，除了公開審理、回避和訴訟不停止執(zhí)行等與普通程序共有的規(guī)則外，簡易程序還包括如下特有審理規(guī)則: (1)可以用簡便方式傳喚當事人和證人、送達訴訟文書、審理案件，但應當保障當事人陳述意見的權利。(2)庭審活動可以靈活進行，不必嚴格遵循法庭調查和法庭辯論的順序進行。

(五)審理期限

《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的審理期限為四十五日，自立案之日開始計算，該期限為固定期限，不可延長。如果在規(guī)定期限不能審理完結的，人民法院應當將案件轉為普通程序審理。

(六)轉換

《行政訴訟法》規(guī)定了簡易程序的轉換規(guī)則，主要包括主體、事由和方式。第一，在主體上，《行政訴訟法》僅規(guī)定了人民法院以職權轉換簡易程序的情形，對當事人的異議權進行了限制。第二，在事由上，《行政訴訟法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定為“不適宜適用簡易程序”。第三，在方式上，《行政訴訟法》僅規(guī)定簡易程序可以轉換為普通程序，而不允許普通程序轉換為簡易程序。

三、完善我國行政訴訟簡易程序制度的初步構想

從我國行政訴訟簡易程序法律制度的基本情況和審判工作的實際需要上看，簡易程序的相關規(guī)定亟待進一步予以明確和完善。

(一)案情簡單標準的明確

在簡易程序的適用范圍上，《行政訴訟法》確定了“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”的標準。這一規(guī)定相對來說較為原則，尚不足以為司法實踐提供明確指引。鑒于此，可采用兩種方式“雙管齊下”，以解決立法過于抽象的問題。一是可以借鑒2014年最高人民法院關于適用《＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》中有關簡單民事案件判斷標準的規(guī)定，即“簡單民事案件中的事實清楚，是指當事人對爭議的事實陳述基本一致，并能提供相應的證據(jù)，無須人民法院調查收集證據(jù)即可查明事實;權利義務關系明確是指能明確區(qū)分誰是責任的承擔者，誰是權利的享有者;爭議不大是指當事人對案件的是非、責任承擔以及訴訟標的爭執(zhí)無原則分歧”，為司法實踐提供統(tǒng)一標準。二是可以采用指導性案例或公布典型案例的方式為簡易程序的適用提供示范。

(二)程序選擇權的保障

為確保當事人在簡易程序適用上的選擇權，人民法院應當向當事人闡明簡易程序的基本規(guī)則，并以一定方式征詢當事人(包括第三人)是否適用簡易程序的意見，同時應采用必要措施將此意愿進行固定。一些法院在實踐中的做法可以推廣適用，如2011年廈門市思明區(qū)人民法院就開始以書面形式征詢當事人是否適用簡易程序的意見，主要是在送達過程中，由當事人簽署《簡易程序適用告知書》，選擇適用簡易程序。［8］當事人同意適用簡易程序的，應當在開庭前提出。一旦按照普通程序審理的案件就不能轉為簡易程序。

(三)審理和裁判的簡化

《行政訴訟法》對簡易程序審理和裁判規(guī)則的規(guī)定較為簡單，不足以為司法實踐提供法律依據(jù)。筆者認為，第一，可以立法方式認可《通知》中有關簡易程序審理和裁判的規(guī)定。《通知》規(guī)定“適用簡易程序審理的案件，一般應當一次開庭并當庭宣判。法庭調查和辯論可以圍繞主要爭議問題進行，庭審環(huán)節(jié)可以適當簡化或者合并。”這一規(guī)定具有可行性，但由于《通知》缺乏立法依據(jù)，因而需要由立法機關將《通知》中的前述規(guī)定上升為法律。第二，可以立法方式借鑒民事訴訟司法解釋中有關簡易程序的一些審理和裁判規(guī)則，主要是①:開庭前已經(jīng)書面或者口頭告知當事人訴訟權利義務或者當事人各方均委托律師代理訴訟的，審判人員除告知當事人申請回避的權利外，可以不再告知當事人其他的訴訟權利義務。對沒有委托律師代理訴訟的當事人，審判人員應當對回避等相關內容向其作必要的解釋或者說明，并在庭審過程中適當提示當事人正確行使訴訟權利、履行訴訟義務、指導當事人進行正常的訴訟活動。開庭時審判人員可以根據(jù)當事人的訴訟請求和答辯意見歸納出爭議焦點，經(jīng)當事人確認后，由當事人圍繞爭議焦點舉證、質證和辯論。當事人對案件事實無爭議的，審判人員可以在聽

取當事人就適用法律方面的辯論意見后逕行判決、裁定。如果具有一方當事人在訴訟中明確表示承認對方全部或部分訴訟請求，當事人對案件事實沒有爭議或爭議不大等情形的，人民法院在制作裁判文書時對認定事實或者判決理由部分可以適當簡化。

(四)當事人異議權的認可

簡易程序在程序規(guī)則簡化的同時，當事人的程序保障程度相應降低，因而需要賦予當事人一定的異議權，方能確保行政訴訟裁決的正當性和可接受性。鑒于此，筆者認為立法應賦予當事人對是否適用簡易程序的異議權。具體說來: (1)當事人對適用簡易程序的異議權。人民法院決定適用簡易程序的，當事人可以提出異議。人民法院可對其異議進行審查，異議成立的，人民法院做出適用普通程序的裁定，否則告知當事人審查的結果及理由。(2)當事人對轉為普通程序裁定的異議權。人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序、裁定轉為普通程序的，當事人可以對該裁定提出異議。異議成立的，人民法院繼續(xù)適用簡易程序。異議不成立的，人民法院應當告知當事人審查的結果及理由。

(五)簡易程序與普通程序的銜接

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院可以依職權決定將案件由簡易程序轉為普通程序，這就為司法實務中簡易程序的轉換提供了法律依據(jù)。然而，一旦轉為普通程序審理，此前進行的訴訟行為效力如何認定、審理期限如何計算等問題需要立法進一步予以明確。筆者認為，首先，轉為普通程序的，在簡易程序中已經(jīng)實施的訴訟行為，如已經(jīng)實施的舉證、質證的結果在普通程序中仍然具有效力。第二，轉為普通程序的，審理期限仍然從立案之日起開始計算，此前經(jīng)過的期限應當計算在第一審案件的審理期限內。

四、結語

盡管修正后《行政訴訟法》增設了簡易程序，對簡易程序的適用范圍等內容作出了初步規(guī)定，對訴訟效益的提高、行政爭議的多元化解決和當事人的權利救濟等具有積極意義。然而，行政訴訟簡易程序的相關規(guī)定并未形成完整的程序規(guī)則，諸如案情簡單的標準、庭審程序的簡化等核心問題亟待有權機關進一步予以明確。另外，行政訴訟和民事訴訟的制度功能不同，決定了民事訴訟簡易程序的規(guī)則未必都能適用于行政訴訟簡易程序。從這一意義上說，深入探究行政訴訟簡易程序與民事訴訟簡易程序的法理，厘清二者的界限，為立法完善提供理論依據(jù)，是未來行政訴訟簡易程序理論研究的重要課題。

［注釋］

①＜最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定＞第19條、第20條、第21條和第32條．

參考文獻［］

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［6］江必新主編．中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南［M］．北京:中國法制出版社，2015．

［7］江必新主編．新行政訴訟法專題講座［M］．北京:中國法制出版社，2015．

［8］廈門市思明區(qū)人民法院課題組．關于行政訴訟簡易程序試點運行情況的調研報告［A］．司法改革論評(第17輯)［C］．廈門:廈門大學出版社，2014．