民事公益訴訟范圍探究

孫澤輝

北京理工大學，北京100081

民事公益訴訟制度肇始于古羅馬時期，其產生的目的和意義在于維護公共利益。隨著社會經濟的發展，特別是社會轉型階段，侵犯國家利益與公共利益的行為大量存在，導致了嚴重的社會問題與社會危機。因此公共利益的保護成為當今民事訴訟科學中一個重要話題。新《民事訴訟法》的修訂，首次將民事公益訴訟列入法律，賦予了法定機關與組織提起公益訴訟的資格，2015年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱司法解釋)對環境公益訴訟相關內容進一步加以充實，這無疑都是我國在民事公益訴訟領域作出的有益地探索與嘗試。但現行的法律法規對于民事公益訴訟的規定尚不完善，特別是針對提起民事公益訴訟適格原告資格的問題以及民事公益訴訟受案范圍亟待完善，以真正地將民事公益訴訟應用于社會生活與司法實踐，更好保障公共利益。

一、我國現階段公共利益的界定

通常認為，公共利益指不特定的社會成員所享有的利益。學界對于公共利益的界定一直以來眾說紛紜、莫衷一是，因此，對于我國現階段公共利益的界定是探究我國民事公益訴訟原告資格問題的前提。

(一)因涉及人數眾多而可以轉化為公共利益的擴散性利益。與私益相比，公共利益一定是涉及多數人的利益，但涉及多數人的利益卻不一定是公共利益，其中的關鍵在于該利益是否涉及不特定的主體，當利益受侵害的主體能夠加以確定且人數眾多時，民事訴訟代表人訴訟制度便是法律所提供的權益維護機制。

(二)出于弱勢群體基本權益的傾斜保護。為賦予婦女、兒童、殘障人士等群體事實上的平等，法律制度有必要作出一定的傾斜，民事公益訴訟制度正是作為其權益通過訴訟途徑得以保障重要機制而存在。

(三)社會成員生存、發展所需的環境，既包括自然環境，也包括經濟、社會環境。環境屬于公共利益，具有開放性與利益人多數性，不具有競爭性和排他性。因此環境利益是不特定主體所享有的共同社會利益，在具體的空氣、水源、光環境污染事件中，既可能直接侵害特定主體的權益，也可能沒有直接受侵害的主體，但都侵害了不特定主體的共同利益。

二、民事公益訴訟受案范圍的限制

近年來受到歐美國家西方懲罰性賠償判決的影響，公益訴訟這個名詞似乎更奪人眼球并具有轟動效應，一時間，國內各種公益訴訟紛至沓來，而受理法院的判決更引發了學界、輿論、社會的激辯。

新《民事訴訟法》第55條僅將環境污染和侵害消費者權益這兩個領域的公共利益糾紛列入民事公益訴訟的范圍是妥當的，一方面滿足了司法實踐中對于重大公共利益保護迫切需求;另一反面基于我國法制發展不均衡、民事公益訴訟尚處于起步階段的現狀，限定民事公益訴訟的受理范圍對有助于公益對于私益的過度干涉、防止民事公益訴訟的濫用起到了一定緩沖作用。于此同時，也有學者、輿論認為現行關于民事公益訴訟客觀范圍有過窄之嫌，不利于公共利益的保護，建議將民事公益訴訟客觀范圍擴張至包括國有資產流失案件、不正當競爭案件、廣告違法案件等類型。但判斷何種類似民事訴訟可否列入公益訴訟范圍內，應以公共利益的內涵與特點作為出發點，與國家利益、私人利益加以區分，真正地將民事公益訴訟作為保障社會公共利益的利器，起到定紛止爭之作用，否則便喪失了該制度的權威性。

三、民事公益訴訟原告范圍的延展

法律的生命在于其實施的過程，任何一項法律的施行，必須輔之以健全的制度支撐作為基礎。司法解釋相比于《民事訴訟法》第55條的規定無疑更加詳實、具有可操作性。另一方面可以看到，該司法解釋對于原告的資格的限定仍然十分嚴苛。結合歐美各國公益訴訟、集團訴訟、團體訴訟的成功經驗來看，有必要賦予更多訴訟主體以公益訴訟原告資格。

(一)檢察機關

英美法系國家，以檢察機關作為原告提起民事公益訴訟已取得良好的效果，與英美法系國家不同之處在于:我國檢察機關是以司法機關形式存在，并非政府組成部門，肩負法律監督的職責，為了保持客觀公正，享有監督權的主體應該超然地中立于訴訟，利益上不能指向任意一方，因此監督權與訴權事實上是相互排斥的。但是從我國國家性質角度而言，人民主權國家中的人民把自身權利讓渡于國家公權，作為國家公權力的行使者，應擔負起維護人民利益的重任。正如《憲法》第26條第一款規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”最高人民檢察院于2000年也發布了《關于強化檢察職能、依法保護國有資產的通知》，檢察機關應對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為提起訴訟。面對司法實踐中理論與實際的沖突，有學者主張“檢察院通過督促起訴、支持起訴的方式來推動公益訴訟程序的啟動，只有在推動無效的情形下才直接起訴”，此即所謂“間接型”參與。通過此種中間路線，避免了相關法律條款的沖突，有效地維護了公共利益并降低了司法成本。

(二)行政機關

作為掌握大量行政資源、行使公共管理職權的行政機關，與社會組織、個人提起民事公益訴訟相比，具有天然的便利性與可行性，因此有必要將行政機關列入民事公益訴訟適格提起主體范圍內。我國現行法律中，僅有《海洋污染防治法》第90條第二款有較為明確的規定，“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”依照此項法規所體現的立法邏輯，凡是具有相應監督職能或職責的國家機關均可成為提起相關環境公益訴訟的主體。在消費公益訴訟中，與消費者權益保護相關的行政機構主要有工商行政管理部門、衛生檢驗檢疫機關、質量技術監督機關，上述部門同樣可以參與各自職能范圍內的消費公益訴訟。

(三)民間組織

盡管《民事訴訟法》賦予了有關組織作為提起公益訴訟主體的資格，但實際上其對于有關組織是一種限制性的規定，以及語焉不詳的解釋都使得眾多民間公益組織在司法實踐中面臨著原告資格適格的問題。即使是新出臺的司法解釋也仍未對此加以妥善地解決。在民事公益訴訟，特別是環境公益訴訟中，社會組織的存在很大程度上彌補了政府行政機構的失靈與缺位。根據中華環保聯合會2008年發布報告統計，我國現有各類環保民間組織3500家，從業人數22．4萬人，數量不斷增長的同時，環保公益組織的專業化程度與專業知識水平也日趨完善，個案上的推動作用甚至高于政府環保部門。因此，賦予合法的環保組織以環境公益訴訟原告資格是基于可持續發展戰略的必然。與環境公益訴訟相比，消費公益訴訟中民間組織的身影大為減少，取而代之的更多是以消費者權益保護協會、行業性協會為主體參與其中，事實上造成了消費公益訴訟入口的壟斷，容易導致權力尋租行為的滋生。

(四)公民個體

出于對于可能導致的公益訴訟濫訴、司法資源浪費的考量，國家對于賦予公民個體以民事公益訴訟原告資格持消極態度。事實上，隨著社會經濟的發展，公民個體對于權益、權利的保護將日趨重視，這無疑同樣促進了公共利益的保護，因此結合英美法系國家司法實踐經驗來看，將公民個體納入適格原告范圍是有必要而且是有益的。針對可能導致的濫訴情形，可借鑒審查前置模式，即“公民在提起訴訟之前，必須通知有關國家機關制止此種行為或者要求國家機關以自己的名義提起訴訟，只有當國家機關不提起訴訟時，公民個體才能提起訴訟。”此種程序的設置一定程度上既緩解了濫訴行為的出現，又鼓勵了公民個體積極維護公共利益，同時還對于公益訴訟中通常存在的當事人雙方力量地位對比失衡加以平衡，更好地位公民個體提起公益訴訟創造條件。

［1］韓波．公益訴訟制度的力量結合［J］．當代法學，2013(1)．

［2］潘申明．比較法視野下的民事公益訴訟［M］．北京:法律出版社，2011．

［3］張衛平．民事公益訴訟原則的制度化及實施研究［J］．清華法學，2013(4)．