淺析行政中的公眾參與

刁越男

黑龍江大學法學院，黑龍江　哈爾濱　150000

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淺析行政中的公眾參與

刁越男

黑龍江大學法學院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：隨著民主化進程的加快，行政中的公眾參與成為政府改革的重心。加快推進行政中公眾參與對于提高行政合法性和行政管理質量都具有重要意義。本文共四部分，第一部分概述了公眾參與的含義以及公眾參與的主體資格、參與目的以及參與方式；第二部分分析了公眾參與中存在的缺陷與不足；第三部分主要從公示制度、咨詢制度以及聽證制度三個方面來介紹公眾參與的基本途徑；第四部分詳盡地闡述了公眾參與的現實意義。

關鍵詞：公眾參與；行政中的公眾參與；公示；聽證

一、概述

公眾參與有狹義和廣義之分。狹義上的公眾參與，是公民依法享有的選舉代議機關代表和國家公職人員的過程，這是人民參加管理國家最基本政治權利。廣義上的公眾參與，除了公民參與政治上的活動，還包括對公共利益的關心、對公共事務的管理以及對公共決策的推動作用。

在行政法領域，“公眾參與”脫離了政治活動，有別于公眾的政治參與，不包括以公民個人意思行使的選舉行為，指在法律的框架下，通過一定的方式，依法在其權利范圍內，公眾有行使對政府的決策和執行提出意見和建議的權利。筆者認為，行政中的公眾參與涉及四個問題：一是主體資格。總體上，參與的主體是自然人、社會組織和法人。1、從侵益層面上，參與的主體是可能會受到政府擬議決策影響的人，即利害關系人。2、從技術角度考慮，參加的主體是具有一定相關知識的專家、學者。3、從制定和執行決策的層面上，參加的主體是行政機關的公職人員；二是參與目的，行政中的公眾參與作為公權力與公眾之間的紐帶，既能緩解政府與群眾之間的沖突、矛盾，公眾又能通過對政府決策的影響，使政府決策更加地有利于大眾利益而非個人利益；三是參與方式，通過什么樣的途徑能讓公眾積極的參加行政活動；四是參與意義，改善政府的服務方式，促進社會和諧穩定，有利于公眾行使知情權、參與權、管理權、監督權。

二、公眾參與存在的問題

(一)立法不完善

在我國，行政中的公眾參與在立法上既沒有實體法，也沒有程序法。這種情況下，地方政府沒有宏觀上的指導、牽引，如何能夠把公眾參與落到實處。即便地方政府規章、規范性文件對公眾參與行政決策做了相應的規定，也是無水之源、無本之木，不具有合法性。在法律位階上，上位法應當提早確立，只有上位法得到確立，地方政府才能依照上位法科學、合理地制定適合地方的政府規章。

(二)配套制度不健全

十八大召開以來，從學習貫徹“群眾路線”到“依法治國”方針的提出，無不昭顯黨中央鼓勵和支持公眾參與行政活動，然而，在學習和貫徹上，地方出現諸如配套制度上、程序上、執行上的空白和漏洞。如，政府向公眾提供多種可供選擇的參與途徑、對公眾參與行政提供足夠的信息、具體操作流程和程序、激勵措施、鼓勵措施。一、誰能參加、怎么參加這些問題都應當做到有據可查。二、建立面向參與人員的信息公開機制。三、聽證中提出的意見是否被采取，理由、依據應當公告、公開。四、適當以物質補助等有效方式鼓勵、激勵參與行政活動的公眾代表。

(三)參與主體參差不齊

參與主體的素質會影響行政決策的質量，在公眾參與過程中，既要看到公眾參與給行政活動帶來的優勢，又不能忽視其弊端。在市場經濟體制的沖擊下，人們重視個人利益忽視集體利益，在追名逐利的跑道上越跑越遠，表現出“事不關己高高掛起”的姿態，主動性和積極性不高，如若不涉及到自身利益，公民個人維護公共利益的欲望極低。這導致部分公眾“不想參與、不愿參與”。我國是世界人口大國，雖然普及了義務教育，但素質參差不齊，法律仍然處于一種專業知識層面，沒能作為常識性知識普及四方。這導致了一部分公眾“確實參與，卻不懂參與”，“無序性”“走過場”成了公眾參與的嚴重問題。

三、公眾參與的基本途徑

(一)公示

公示，即面向社會公開展示。人民群眾對國家政治和社會生活享有知情權、參與權和監督權，公示制度是公民參與行政活動的有效形式。社會公示制度要求掌握國家和社會公共權力的機構，主要是指各級黨政機關以及國有企事業單位，對那些除涉及黨和國家機密之外的、與人民群眾利益直接相關的各種事項和信息，向社會和人民群眾告知，并且通過有效的方式，在公示之后收集人民群眾反映的意見建議，給予解答和處理。

社會公示制度與聽證制度的區別是：聽證制度是在做出影響利害關系人的決策前組織調研，聽取各方意見，在集思廣益的基礎上再做出相應的行政決策。社會公示是行政機關已經做出了決定，再聽取社會反映、接受意見。也就是前者聽證在前，決策在后。后者決策在前，公示在后。社會公示制度有利于行政信息的公開，讓人民群眾知悉、了解政府的一言一行，從而有利于公眾對政府的進行有效地監督。其不足之處顯而易見，在個人利益和公眾利益之間的取舍需要理性，老百姓很難把握一個“度”。

(二)咨詢

行政機關做出行政決策前，向專門從事決策研究的咨詢機構對行政過程中出現的問題進行咨詢，由不同領域的專家和學者提出科學、合理的解答辦法，這種影響行政決策的活動即為行政中的咨詢。現代行政咨詢機構以科學理論為指導，以現代技術為手段，能適應復雜多變的環境，為決策提供可靠的依據。[1]當前，我國經濟和法治發展仍是制約行政咨詢體系的關鍵所在，政府存在權力過分集中、決策與執行高度的統一、監督和責任追究不到位對于發展行政咨詢起到阻礙作用。國家對于建立專門的、專業的行政咨詢機構鼓勵措施不足，沒能形成職業化的發展趨勢。西方發達國家崇尚民主與科學，公共決策咨詢制度較為完善，但我國未形成具有中國特色的公共決策咨詢體系，結合我國的實際國情，目前照搬西方的咨詢模式難以適應我國的現實情況，冰凍三尺非一日之寒，公共決策的咨詢制度在我國仍需時日。

(三)聽證

行政機關的計劃或安排是否科學、合理需要組織利害關系人進行質證，政府應聽取公眾意見。1996年《行政處罰法》將聽證制度納入行政執法程序，與民主化程度較高的美國相比，行政聽證制度在中國的起步較晚，在內容和程序上存在不足之處，“以程序的公正、保證結果的公正”的聽證制度之價值還未發揮其真正作用。

“聽證帝”一詞在網絡躥紅。所謂“聽證帝”就是在各大聽證會中的常客。這些常客成為備受輿論的原因并非出于利害關系人向行政機關提出質疑、提供參考意見，而是這些“聽證帝”掌握了聽證會的套路，更多的是在聽證會上“走過場”說一些場面話。筆者認為：民主不是一種形式，游走于各種聽證會、只會說套話、不投反對票的“好好先生”實則是在抹殺聽證會的真正意義，這樣聽證會即聽不到不同的聲音、又不利于吸取公眾意見。沒起到積極作用反而適得其反。

四、公眾參與的現實意義

在我國行政中的公眾參與尚處于發展階段，仍有不足之處亟待解決。問題集中表現在：一、行政的公眾參與停留在靜態的理論之中，沒有引起公眾的足夠重視和廣泛參與。二、關于行政的公眾參與的理論未形成理論架構，專家、學者各抒己見，各家之言在相互碰撞中，雖有百花齊放之盛景，卻無妥協退讓，未有達成共識之勢。三、法律意識淡薄、無法律信仰。我國公民的法律意識沒跟上經濟飛速發展的步伐，應提升人們對法律的信仰，對法律的認識不能僅僅是一種職業，更是一種常識。改善這些有利于行政中公共參與的有效實施，首先，能夠提高政府行政決策的質量；其次，公眾和行政機關的相互接觸有利于緩解二者之間的對立關系；最后，公眾參與行政活動有利于維護公民的合法權益、從而保證社會穩定，不斷推進社會和諧、發展進步。

十八大報告提出：“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系的建設，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”依法行政是依法治國的核心，建設社會主義法治國家離不開智囊團——人民群眾。同時，行政中的公眾參與最終目的是通過公眾的廣泛參與政府能夠民主化、科學化的做出符合民意的行政決策。總之，在探索中摸著石頭過河，在實踐中鼓足干勁，為實現公眾決策的民主化和科學化奮斗。

[參考文獻]

作者簡介：刁越男(1990-)，女，內蒙古阿榮旗人，黑龍江大學法學院，2014級憲法學與行政法學研究生。

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0224-02