新鄉市土地承包經營權流轉的法律問題研究

康 芳

河南科技學院，河南 新鄉453003

農村土地流轉有利于新鄉市城鄉一體化建設目標的實現，有利于農民收入的增加，但是近年來因為土地流轉發生的土地承包案件有上升趨勢。這類糾紛處理不當，容易激化社會矛盾，形成新的不安定因素。土地流轉相關的法律和實施細則土地流轉糾紛處理的方式的規定較為原則，因而處理好這些糾紛成為一個難點問題。

一、新鄉市農村土地承包經營權流轉的基本特點

(一)政府引導土地流轉規模不斷擴大

新鄉市根據國家相關法律規定于2008年制定了推進土地流轉的實施意見，明確了新鄉市農村土地流轉基本形式和依托主體等，隨后新鄉市新鄉縣、封丘縣、延津縣等縣市根據市里文件制定了配套實施的相關細則，并制定了一些相關的其他文件，這在中原城市群中屬于較早規范土地承包經營流轉行為的規范。新鄉市近郊的農村土地原來大多會轉包給外來農戶進行耕種，但在當地政府的引導下，很多地方的土地經營連片租賃給一些涉企業發展標準化農業和精細農業。在新鄉，土地承包經營權的租賃流轉形式比例較高的地方，大都是政府推動工作做得力、引導效率高的地方。新鄉縣和封丘縣通過政府引導促進農村土地流轉最為突出，土地承包經營權流轉主體也呈現出多元化的趨勢。

(二)土地流轉主體多元化

新鄉市的土地承包經營權流轉參與主體和流轉形式主要分為三種類型:

第一種類型屬于龍頭企業帶動型。新鄉縣和長垣縣屬于新鄉市經濟比較發達的地區，新鄉縣利用入縣企業數量多，規模大的優勢，在政策上給予大力扶持，鼓勵并大力支持有實力的龍頭企業，龍頭企業在政府的支持下，通過租賃土地的方式，在工業園區投資興辦了一些外向度較高和規模較大的標準化農業生產基地和種養結合的加工項目，實現土地規模效益。

第二種類型屬于種田能手、種糧大戶集中型。政府通過積極引導和鼓勵當地具有較高農藝技能、社會信譽良好的專業農戶和和農業專業技術人才等形式、鄉村干部先行開展農業規模經營，給予優惠政策鼓勵和引導種糧大戶、種菜大戶。如新鄉市金家營草莓采摘基地，就是由外來人員租賃農民土地建設農業休閑采摘基地。

第三種類型是農民專業合作開展土地規模經營。2009年《農村合作社法》頒布后，新鄉市各縣區都涌現出農民專業合作社，有些合作社就主要是做土地專業合作社，這些合作社的引領帶動作用，使當地農村的土地得以集中連片規模經營，促進了品牌農業、標準化農業和農業生產企業在當地落地生根發芽，不斷壯大。

(三)新鄉市土地流轉區域差異化明顯

理論上農村的土地承包經營權流轉不但應該在經濟發達地區發生，經濟欠發達地區也應該存在土地承包經營權的流轉。但是土地承包經營權的流轉也受到其他復雜因素的影響，一般而言經濟欠達地區，農民對土地的依賴程度比較高，所以大規模的土地承包經營權流轉是不現實的，經濟較發達地區農民的就業門路比較高，非農收益比較多，因而對土地的依賴程度比較低，規模性土地流轉成為可能。通過調查問卷和農業局數據統計數據顯示，新鄉市是的土地承包經營權流轉區位差異化明顯，土地承包經營權流轉面積比較大的地區集中在經濟實力強的縣，經濟實力比較弱的縣流轉土地面積偏小。

二、新鄉市土地承包經營權流轉糾紛處理機制

(一)侵害農戶土地承包經營權的主體

第一類侵害土地流轉的是農村基層干部。由于農戶本身相對于基層干部而言處于信息劣勢地位，可能簽訂不規范土地承包合同，或者無效的承包合同，合同在具體執行的時候監督和檢查力度較多。有的村干部不尊重承包戶自己的意愿，強迫農民簽訂土地流轉合同;有的基層干部對我國土地流轉的法律視而不見，隨意調整和變更農村土地流轉合同，這種情形嚴重的侵犯了農民的土地承包經營權的合法權益。

第二類侵害土地流轉的有可能是地方政府。在一些地方政府在主導的鄉村城鎮化進程中，為了加快城市化進程，一些鄉鎮從土地上做文章，大幅度地降低用地建設成本，大量農地通過特殊的方式被占用，有些地方以租代征，有些地方以土地入股的形式取代國家征地制，這樣很容易侵害的是農民的合法權利。

(二)新鄉市土地承包經營流轉糾紛處理方式

新鄉市土地流轉糾紛發生主要有以下幾個原因:一是因為確立的土地承包經營權流轉關系不完善而引發的糾紛，二是因為土地承包經營權流轉的雙方當事人中一方的違約行為造成因違約形成的糾紛。三是因原土地承包關系本身存在缺陷或瑕疵而引發的新產生的合同關系之間的糾紛。四是因土地代耕、撂荒及土地延包時放棄經營權后土地的“回轉”、“再轉”而引發的糾紛是由于因其他相關企業租賃農村土地而引發的糾紛。對于如何處理這些糾紛和糾紛處理機構的選擇，農民還沒有明確的認識。在我們調查中針對你所在的地區是否建立農村土地糾紛調解仲裁委員會這個問題的時候54．2%的農戶選擇了沒有，29．8%的農戶選擇了不清楚到底有沒有。

新鄉市在《農村土地承包法》實施后，一些地區農業部門就開始積極探索農村土地承包糾紛仲裁工作。輝縣市在于2003年9月，建立了農村土地承包糾紛仲裁庭，成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會，因成效明顯而且運作規范，2006年被農業部、河南省農業廳確定為農村土地承包糾紛仲裁試點單位。新鄉市延津縣也開展了土地承包糾紛仲裁工作，而且近幾年取得了一定成績。目前，仲裁已經成為解決農村土地承包糾紛、化解土地承包信訪案件的重要渠道。2010年1月新鄉市政府根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》制定了新鄉市的實施意見，為規范新鄉市的農村土地承包經營權流轉奠定了堅實的基礎。

三、政策建議

(一)規范農村土地流轉操作程序

新鄉市還沒有一套比較完整的土地承包經營流轉操作規程，現有的土地流轉程序存在規范性差的問題，所以要提高土地承包經營權的有序流轉，建立一套適合不同縣區鄉鎮的行之有效的土地承包經營權流轉操作規程是非常必要的。現階段可以主要做法是可以借鑒廣東和江蘇等土地承包經營權流轉操作規程比較完善地區的做法，由政府牽頭并吸收農戶和企業的相關人員共同起草新鄉市的土地承包經營權流轉操作規程，并經過試驗后向全市各個縣區提出指導意見，從而使得新鄉市的土地承包經營權行為具有自己的成熟的運作機制，提高土地承包經營權的流轉效率。

(二)加強農村社會保障制度建設

新鄉市的經濟發展總體水平和農村現實經濟狀況，筆者認為新鄉市要建立一套自己的覆蓋農村的社會保障法實施辦法，具體應當從以下幾方面入手:第一新鄉市要繼續完善農村最低生活保障制度，加強制度建設，擴大農村最低生活保障制度的覆蓋面，并對新鄉市最低農村生活保障實施分類管理，分類實施的制度。第二是做好新鄉市農村養老保險試點工作。根據農村不同農民的不同需求，設計合理的農村家庭養老模式，在農村養老保險金的個人繳納為主的基礎上進一步提高各縣區的補助比例。最后要建立農村公共衛生醫療制度。新鄉市應在已經開展的新型農民合作醫療制度建設基礎上，加強農村公共衛生體系的全面發展，使得農民生存質量能走上一個新臺階。

(三)構建第三方糾紛處理解決機制

按照我國現行的我國現行的涉及土地流轉的法律法規，對于農村土地承包經營權流轉糾紛解決機制主要采取和解、人民調解、行政裁決與復議和法院訴訟等形式。由于農村土地承包經營權糾紛本身性質的多元化，所以在具體案件依據上也比較多，可以是憲法上的爭議，也可以是民事爭議和行政爭議以及民事和行政交叉爭議，因而在針對不同性質的案件應該依據不同法律，解決方式可以采取協商、行政裁決、訴訟等方式，每種方式都有自己的優勢，當事人的互相諒解當然是最好的處理方式;調解就是雙方把自己土地承包經營權糾紛交給人民調解委員會或者基層政府機構來通過協調說服等方式，讓雙方當事人坐在一起解決糾紛。人民調解委員會當然有自己的工作優勢，但是人民調解委員會的性質畢竟屬于民間糾紛自我管理自我調解的群眾性自治組織。因此筆者認為在解決土地承包經營權流轉糾紛的時候新鄉市應當借鑒類似醫療事故糾紛解決中中ADR糾紛模式，在法院或者在基層人民政府設立的專門的第三方土地承包經營權流轉糾紛處理機構，這個機構的工作人員應當由獨立于土地承包經營權的流轉方和受讓方的其他農業政策法律專家、農業產權評估機構專家以及法律援助機構律師組成的專家機構，對于土地承包經營權糾紛進行訴前調解和協調補償的工作，由于第三方糾紛解決機制是在以前的人民調解機制建立起的新型的非訴訟調解方式，因而這種非訴訟調解方式更能節約雙方當事人的訴訟成本，提高土地流轉糾紛案例處理的效率。

(四)加強政府對土地承包經營流轉的管理和監督檢查

新鄉市政府對土地監督檢查有以下幾方面內容:第一是檢查土地流轉后土地的用途。土地流轉只能是在不該變土地所有權主體和農用地的性質的基礎上進行的，耕地是一種資源，具有不可逆的特征，城市化推進過程必然會造成農村土地的減少，由于在土地本身的價格在農用地變為國家建設用地或其他用地后，存在著巨額的利潤空間，因而有些農村集體經濟組織組織會以發展農業的名義，將農民土地承包經營權返包租賃給其他經濟實體從而改變承包地的性質。這些違法行為實際上嚴重的破壞了耕地的潛在發展能力，而且也不符合中央的對土地承包經營權的性質，因而土地管理部門對這些違法行為要早預防早糾正早監督，對違法行為早制止。第二是對于參與農村土地承包經營權流轉主體的經營能力和經營資質以及后續的經費投入形成動態化管理機制。政府部門也要平衡土地承包經營權流轉主體雙方利益，尤其是農民的利益，使得在信息不對稱的今天農民的土地承包經營權流轉之后收益最大化。

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