淺析我國城市流浪乞討人員救助制度的完善

于瑞君

四川大學法學院，四川 成都610000

流浪乞討群體古今中外屢見不鮮，我國目前正處于發展的關鍵期，和諧是重中之重，如果流浪乞討這種社會現象得不到好的解決，流浪乞討人員得不到有效的救助和管理，社會秩序的穩定、人民權益的實現和經濟的發展都將受到影響。在當下，對這個群體進行理論上和實證上的系統分析是必要的、也是可行的。

一、當前階段流浪乞討群體的現狀

根據民政部的規定，在我國流浪乞討人員是指在城市生活無著的流浪、乞討人員。把在某市無固定居所，無合法經濟來源，無正當職業的外來人界定為流浪者，把以沿街乞討的方式獲取錢財物的人員界定為乞討者。①由于社會觀念的轉變，社會對乞討者變得過于寬容，流浪乞討已不再是最低賤的行為，文明社會呼吁尊重流浪乞討者，而流浪乞討者自身也不再自卑，甚至出現了乞討者以高收入炫耀于人的社會異化現象。此外，群體職業化也益發突出。不知何時起，流浪乞討變成了一種致富手段，職業乞丐越來越多，由于其具有迷惑性也讓政府的管理與救助遭遇重重阻礙。而乞討作為一種職業出現后，一些黑惡勢力開始插手乞討行業，或者是乞丐里的精明強壯者不在滿足于單打獨斗的微薄收入，而是想法設法的擴大收入，于是他們開始組織和控制這些人員，用暴力或者脅迫手段使他們成為自己賺錢的工具，這種現象對社會的危害頗大，也引起了相關部門的高度重視

二、我國流浪乞討人員管理與救助制度所遭遇的困境

國務院于2003年6月20日出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下稱《救助管理辦法》)，此辦法在同年8月1日正式實施并生效。同時實行了20年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在同一時間被廢止，這意味著對流浪乞討人員救助時代的到來。《救助管理辦法》的實施，標志著我國政府執政理念的進步、我國從管理行政到服務行政的轉變，體現了人人平等的人文主義精神，也是對人權的保證，然而，隨著時代的進步，《救助管理方法》在新興的社會現象面前變得越來越蒼白無力，一種全新的、系統化的治理手段才是當前社會所迫切需要的。總的說來，當前中國主要面臨如下困境:

(一)流浪乞討人員對救助制度錯誤的認識

流浪乞討群體基于其年齡、受教育程度及生活環境等自身缺陷，多文化素養低、自我保護反應過度、求助意識不強，他們對于政府的救助多抱著抵觸及質疑心理，覺得政府的救助就是把他們遣送回原籍，甚至是限制他們的行為范圍或者阻斷他們的發財之路。這一群體中的大多數人可能已經適應并喜歡上了流浪乞討這種生活方式，無論是基于長久養成的好逸惡勞、不勞而獲的錯誤心理，還是基于他們自創的求取更多錢財的致富手段，結果就是他們抵制政府的救助，刻意躲避著政府救助行為。

(二)社會其他成員的容忍和寬容行為

這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代。新時期的文明進步思想教導人們要學會尊重他人、懂得憐憫弱者，也讓人們變得越來越冷漠，對于社會的不正當現象只是袖手旁觀。于是，面對乞討者更多的人會出于禮節性的尊重或者同情心施舍幾何;面對被惡勢力控制的流浪乞討兒童，會嘆息著撇下幾塊錢揚長而去;面對新穎的騙財行為，如求取路費回家，不加思索、輕易的相信。而上述種種類似的寬容和容忍行為正是流浪乞討現象生生不息的培養基。

(三)救助制度與安置制度的脫節

《救助辦法》開宗明義其設立的主要目的是對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度。但這種救助制度是臨時性的，不具有安置功能，該制度設計的初衷也只是臨時救急，當與其他安置制度脫節時，該制度的效用只能算是半途而廢。當受到救助的人返回家鄉仍然缺乏勞動能力、生活無著落時，自然還會再返回城市繼續流浪乞討。

(四)救助站的異化發展

一種情況是救助站的弱化:《救助辦法》的一個基本出發點，就是強調對受助者的服務職能，而原有的強制措施和服從義務都被弱化，甚至轉化為受助者的權利。救助站被限定了各種權利和義務，突出了服務的職能，而弱化了管理的職能。由于管理職能弱化，一部分強制權利的取消，救助站也面臨著棘手的處境:一部分不符合救助條件或者救助已完成的民眾不愿意離開救助站，從而出現了“賴站”“跑站”的現象。另一種情況恰恰相反:由于缺乏相應的監管措施，救助站的救助方式出現了扭曲，救助站虐待、侮辱受助人員的新聞也被多次曝光，這也導致了其他流浪乞討者對救助站的恐懼厭惡心理。

三、完善中國流浪乞討救助制度的構思

(一)實現城鄉最低生活保障一體化

按照《救助管理辦法》，必須滿足“自身無力解決食宿;無親友投靠;又不享受城市最低生活保障或農村五保供養;正在城市流浪乞討度日”這四個條件才有資格成為受救助者。既然“不享受城市最低生活保障和農村五保供養”是造成一部分流浪乞討人員形成的原因，那么就應當從根源上出發來解決這一問題。可行的對策便是廢除苛刻繁瑣的農村五保制度，實行城鄉最低生活保障的一體化。隨著我國經濟社會的發展，我國已經實現在大部分城市和農村推行最低生活保障制度。但目前我國最低生活保障制度范圍太小，保障水平低。

實行城鄉最低生活保障一體化需要考慮以下幾個問題:1、低保的受益群體范圍。我國現行的低保制度的受益群體為“三無人員”，即無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或撫養人的低保戶。而這樣模糊的規定致使一些真正需要幫助的人群游離在該制度之外，比如當前社會普遍的“事實孤兒”②群體。這類群體他們有法律上和生物學上的父母，但父母基于各種原因而沒有撫養他們，他們常年和祖父輩生活在一起，而祖父輩多缺乏勞動能力和生活來源。這類群體在現實生活中多是不滿足低保的標準，但他們確實亟需幫助。還有另一種群體，社會上稱之為“蟻族”，他們多居住在城鎮最簡陋的地方，衣著襤褸，不依靠乞討而是靠撿拾垃圾維持生活需要，他們的孩子由于戶口或是經濟原因多輟學跟著父母一起拾荒。社會上諸如此類的弱勢群體比比皆是，不勝枚舉，法律不是救苦救難的上帝，但是越是墮落的地方越需要法律，我們的法律對社會蒼白陰暗面還是負有不可推卻的責任。因此，無論城鄉，無論本地人還是外來人群，只要生活陷入困難都應被考慮到低保的救助范圍之內。2、低保的運作程序。本文主張，簡化行政程序，確立專門部門專項管理，地方政府可以決定由其民政部門通過走訪調查來登記城鄉生活困難、需要幫助的群體，或者由需要幫助的人主動申請，再依據登記在冊人員的實際情況給予不同的行政救助。因為人口的流動性等實際生活變動，建議這種調查每年進行一次。3、低保資金的來源與管理。關于資金的來源，當地政府應設立“專門賬戶”，籌集該部分資金可以通過宣傳工作吸納社會捐款，最主要的還是納入政府年度預算決算開支之中，具體的籌集方法留待政府具體探討。而關于該部門資金的監管問題，應實行完全的行政公開，具體收支由相關部門制作成文件放置于民眾可接觸的地方，如放置于行政大廳、市圖書館，或展示于專門的網站。

(二)明確流浪乞討群體管理救助的實施細則

我國對流浪乞討者救助的場所多是救助站，但救助站卻存在著兩級異化現象，一種是扮演“過于寬容的慈善家”，滋生了“跑站”、“賴站”等惡意求助現象，另一種則是扮演“冷漠的施舍者”，侵犯了求助群體的尊嚴與人身利益。現實呼吁流浪乞討群體管理救助實施細則的規范，對求助主體的救助方式、救助范圍都應明確規范，以便實際操作。既要關注求助者的物質需要，也要重視求助者的精神需求，實施救助要尊重被救助者的意愿不能強行救助，還要尊重被救助者的人格。

(三)調動社會力量、多方聯動

政府承擔對流浪乞討群體的救助是義不容辭的責任，但政府的力量相對于整個社會方方面來說還是過于薄弱，我國應借鑒國外實踐，充分調動社會各方力量。因此，在全面開展流浪乞丐的救助工作之前，參酌西方國家相關的法律法規和救助思路，延伸流浪乞丐救助管理團隊，深化救助管理團隊建設的內涵，鼓勵和引導社會團體、非政府組織和個別群積極參與救援工作，充分整合社會資源，實行公力救濟與民間慈善相組合。另一方面，建立城市救援小組，組織志愿救援隊、社區工作者等救援專業隊伍。對于救援工作所需要的高素質專業人員，可以考慮高等教育資源，建立救援機構與高校的良性互動關系。目前，很多高校都開設了社會工作、社會學、心理學、勞動和社會保障等專業，也意味著學校在這幾個領域有足夠的教師和一定規模的大學生，這對于救助站專業人員素質的提高，是一個寶貴的資源。③

(四)治標又治本，解決流浪乞討人員的安置、就業問題

從根本上解決流浪乞討問題還是要解決他們的安置、就業問題。由于這一群體的成員年齡、身體狀況以及生活態度不同，在考慮這一解決方案時就需要具體情況具體對待。對于年老多病、無勞動能力的老人應該考慮將其送進養老院，對于養老院，可以由當地政府支付該項費用或者在該區設置專門的養老院以專門接收該類群體。對于該群體中的青壯年成員，對其進行登記在冊，利用社區掌握的資源以及當地制造業工廠提供的就業信息，深度發掘適合他們的工作，可以考慮一些對文化程度要求不高、技術含量低、工資較低的工作，如物業公司、家政服務等。如果青壯年流浪乞討者拒絕救助部門提供的工作可以對其提供其他類型的工作，如果其多次拒絕工作就要考慮其是否有職業乞討者的可能。通過細致的走訪調查后發現其確有職業乞討的行為，交由有關部門對其作出一定的行政處罰。對于流浪乞討群體中的未成年人，政府民政部門經過審慎調查，判斷其是否為不法組織賺取暴利的工具，如果是則須全力將其解救出來，并將其護送回監護人身邊，沒有監護人的送至孤兒院并妥善安排好被解救孩子的入學受教育問題，此外這種情況下還需嚴懲不法組織者，將其送交公安等有權機關。如若流浪乞討的未成年人沒有被不法組織所控制，則只需解決好這些孩子的安置問題即可。

[注 釋]

①馬嘉鶴.淺析流浪乞討人員的社會救助[J].西江月，2003(9).

②事實孤兒:父母一方死亡后另一方失蹤或者父母雙方失蹤或死亡但有其他親屬做監護人的孩子.

③湯秀娟.廣州流浪乞討人員生存狀況調查[J].中國社會保障，2007(4).

[1]馬嘉鶴.淺析流浪乞討人員的社會救助[J].西江月，2003(9).

[2]于明瀟.英國無家可歸者的救助政策[J].社會，2004.

[3]湯秀娟.廣州流浪乞討人員生存狀況調查[J].中國社會保障，2007(4).

[4]牛日成.“事實孤兒”亟待制度救濟創新[N].羊城晚報，2014 -05-30.