探析檢察機關提起民事公益訴訟的適格性

劉文琴

永安市人民檢察院，福建 永安 366000

民事公益訴訟，是指公民、社會組織或特定的國家機關，針對侵犯不特定多數人利益即社會公共利益的民事違法行為，向法院提起訴訟，由法院進行裁判的活動。

一、現狀剖析

隨著我國經濟社會的發展，民事公益侵權事件頻繁發生，如環境污染問題日益嚴峻，毒大米、毒黃花菜、毒奶粉、瘦肉精等食品安全事件層出不窮，國有資產流失嚴重。加之，我國民事公益訴訟制度的不完善，導致國家利益和社會公共利益得不到有效及時保護。

二、價值分析

(一)應然存在

首先，國外檢察機關提起公益訴訟的制度構建為我國提供了理論借鑒。縱觀英美和大陸兩大法系，法律都賦予了檢察機關開展公益訴訟的權利。其次，檢察權理應涵蓋刑事公訴權、民事起訴權及行政案件的起訴權。國際慣例的主流觀點認為，檢察機關是公共利益的代表，維護公益是檢察機關的職責。公訴權作為檢察機關的法定職權，應該不分領域的貫穿于整個訴訟制度中。再次，我國檢察機關經過長期的實踐探索積累了一定的實踐經驗。自50年代起，我國各地檢察機關就開始以刑事附帶民事訴訟、民事抗訴、檢察建議等多種形式參與到民事訴訟活動中。據統計數據顯示，我國檢察機關從2000年到2013年已提起了約20起的環境公益訴訟案件。［1］最后，檢察機關提起民事公益訴訟能夠實現公益訴訟效益最大化。［2］由個人提起民事公益訴訟易造成“成本—收益”的懸殊，社會團體提起則易出現效益失衡、造成不公，而由檢察機關提起則能優化訴訟效益。

(二)實然需求

1.維護公共利益的需要

近年來，損害公共利益的事件層出不窮，環境污染如霧霾、核泄漏等問題嚴重威脅了人們的生活;食品、藥品安全問題引發百姓餐桌恐慌，損害了公民的合法權益;國有資產每年流失速度為5%，不僅造成國有資產浪費，而且嚴重阻礙市場經濟的正常運行。

2.實現社會公平的需要

公益訴訟涉及到社會的深層次問題，訴訟雙方的實力懸殊較大，受侵害的往往是弱勢群體，而被告通常是經濟實力強大的實體，且常伴隨著政府權力的介入，雙方無法形成平等的訴訟主體關系。而檢察機關作為法定的監督機構，其有著雄厚的軟實力與硬實力抗衡公益訴訟之被告。

3.完善訴訟制度的需要

我國現行的訴訟制度缺乏對公共利益的保護，僅有的一些零星規定適用范圍過窄、缺乏約束力、實踐操作難，無法滿足社會發展的需求。

三、制度設想

(一)完善立法

1.確立主體資格

我國《民事訴訟法》僅賦予了法律規定的機關和有關組織，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有權提起公益訴訟。但其并未具體定義何為“法律規定的機關和有關組織”。因此，筆者建議在《人民檢察院組織法》中明確檢察機關提起公益訴訟的主體資格。同時，在《民事訴訟法》增加有關公益訴訟的特殊規定。此外，我國《環保法》雖借鑒了國際慣例規定環保組織具有訴權，但就我國目前環境治理的情況來看，應在逐步探索調研的基礎上，授予檢察機關特定情況提起環境民事和行政公益訴訟的權利。［3］

2.明晰權利義務

檢察機關作為民事公益訴訟的原告，應當享有一般民事訴訟中原告的一切權利，如調查取證的權利，但筆者認為檢察機關的調查取證權不應具有強制性。主要基于以下幾方面考慮:(1)檢察機關作為民事公益訴訟中的擬制原告，不應享有特權，其權利應該與普通民事訴訟當事人相同。(2)依據民事法律關系中當事人雙方平等的原則，不應賦予檢察機關強制性調查取證的權利，以免造成訴訟的不平等。(3)有些民事公益訴案件能夠確定原告，如果檢察機關享有調查取證的特權，那么將導致有明確原告的案件當事人怠于行使權利而申請由檢察機關提起公訴，從而造成訴訟資源浪費，不利于訴訟制度的發展。［4］

(二)前置程序

為避免訴訟資源的浪費及檢察權的濫用，檢察機關提起民事公益訴訟應作為最后救濟手段，在有更適合的訴訟主體或解決問題的途徑時，不應啟動檢察機關提起公益訴訟的程序。具體可設定以下幾種公益訴訟前置程序:(1)檢察機關督促行政機關履行職責的程序前置。當民事公益訴訟案件缺乏明確的起訴主體，但能夠確定具體的行政主管機關時，檢察機關應當首先發出檢察建議書，通知該行政主管機關履行行政監管職責。(2)檢察機關督促原告起訴的程序前置。在民事公益訴訟案件有明確的起訴主體情況下，原告怠于行使訴權的，檢察機關應先履行法律監督職責，督促其提起訴訟。原則上，只有在公共利益受到嚴重威脅，而又五其他途徑可以救濟時，檢察機關才能直接提起民事公益訴訟。［5］

(三)厘清角色

檢察機關在民事公益訴訟中具有雙重身份、雙重屬性，既是民事公益訴訟的參與者，又是法律的監督者，同時享有訴訟權利與法律監督權。［6］正如刑事公訴中檢察機關的公訴權與抗訴權也是并存的。為了防止出現濫用檢察權的情形及在特定情況下兩個角色的沖突而影響案件的公正判決，筆者建議從以下兩方面進行制約。一方面，檢察機關要建立制度，明確內部分工，厘清職能。筆者建議檢察機關可以參照刑事公訴的制度設計，制定頒發相關的司法解釋，就提起公益訴訟的條件、適用范圍、原則、地位、訴訟程序等方面進行規定，明確公益訴訟的案件管轄、訴訟參加人、享有的權利、承擔的義務及責任的分配等，從而對檢察機關提起公益訴訟的整個訴訟流程進行規范。由不同的部門或者檢察官來分別承擔兩種職能，避免職權交叉而阻礙民事公益訴訟工作的正常開展。通過合理配置，不同分工，演繹好雙重角色，施行訴訟職能與監督職能相分離，從而實現真正的訴訟公平。另一方面，檢察機關要充分利用外部監督，厘清角色。由于公益訴訟往往涉及較廣泛不特定的利益群體，社會對該類案件的關注度較高。檢察機關在提起公益訴訟的各個環節中應充分應用新媒體對案件的進展情況進行廣泛公開，主動接受群眾監督，使得檢察機關的監督權與起訴權得到規范有效的行使。

(四)探索路徑

基于我國的國情，檢察機關提起民事公益訴訟的道路曲折而又充滿光明。筆者認為，檢察機關應借助進一步深化司法體制改革和檢察改革的大背景，借鑒國外的有益經驗，結合我國實際及成功的訴訟經驗，以環境公益訴訟為突破口，逐步探索經驗做法，進而推廣到食品藥品安全、國有資產流失等領域，加強公益訴訟理論依據的研究、司法實踐的豐富和公益訴訟制度構建的固化，從而構建具有中國特色的檢察機關提起民事公益訴訟的長效機制。

［1］羅玲，張瑋，劉潤發.檢察機關行使民事公益訴訟權的立法思考［J］.文史博覽(理論)，2014(4).

［2］周立波.檢察機關提起公益訴訟的效益價值分析［J］.法治與經濟，2010(1).

［3］馬浩青，劉暉娟.檢察機關提起或參與民事公益訴訟權力行使的構想［J］.法制與社會，2008(28).

［4］苗紅環，田海濱，于清華.關于提起“公益訴訟”合格主體的探討［J］.中國檢察官，2010(19).

［5］徐敬文，毛燕.論檢察機關提起公益訴訟［J］.中南大學學報(社會科學版)，2008(6).

［6］王瑾.對檢察機關提起公益訴訟制度的幾點思考［EB/OL］.http://www.sn.pro/0/1/24/30/6394.htm，2015-4-1.