論食品安全監(jiān)管制度的完善

王路遙

四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

一、我國(guó)食品安全現(xiàn)狀及分析

(一)我國(guó)食品安全現(xiàn)狀

近年來(lái)我國(guó)食品安全問(wèn)題非常多。添加“敵敵畏”、“蘇丹紅”、甲醛浸泡海貨、地溝油、“大頭娃娃”、“三聚氰胺”毒奶粉、食品添加抗氧化劑、雞蛋糕點(diǎn)長(zhǎng)蛆、國(guó)內(nèi)肉冒充進(jìn)口肉。這些觸目驚心的案例讓民眾擔(dān)憂，也不得不引起國(guó)家的重視。

平均9對(duì)夫妻有一對(duì)不育。中國(guó)少女平均初潮年齡已經(jīng)比20年前提早了4歲。國(guó)人對(duì)國(guó)內(nèi)食品的信任危機(jī)，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)食品生產(chǎn)商和農(nóng)民們損失慘重。我國(guó)消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)任何一種食品安全的信賴度均低于50%［1］。

不良商家消息曝光后，導(dǎo)致誠(chéng)信的店家們無(wú)法繼續(xù)正常營(yíng)業(yè)。

中國(guó)食品出口貿(mào)易遭受了沉重的打擊。我國(guó)超過(guò)85%的農(nóng)產(chǎn)品及食品出口企業(yè)受國(guó)外技術(shù)性貿(mào)易壁壘的影響，造成每一年超過(guò)89億美元的損失［2］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年上半年，我國(guó)因食品安全問(wèn)題出現(xiàn)超過(guò)5億美元的貿(mào)易赤字。同時(shí)，這對(duì)于我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的國(guó)際形象和誠(chéng)信度也造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

(二)我國(guó)食品安全監(jiān)管立法現(xiàn)狀

2009年我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施章程》以及《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)。我國(guó)現(xiàn)在基本形成以《刑法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律中有關(guān)食品安全的規(guī)定為支撐，與產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、進(jìn)出口商品動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫等法律相銜接的綜合性食品安全法律體系［3］。

二、我國(guó)食品安全問(wèn)題監(jiān)管不力的原因

(一)信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱是指，在交易中，交易雙方了解到的交易的信息不對(duì)等，一方知道的信息較之另一方更多，形成不平等的信息地位，造成劣勢(shì)方利益受損。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊病。

執(zhí)法力度弱，監(jiān)督手段效率低，懲罰措施代價(jià)低廉使得供應(yīng)商為了追求利益最大化隱瞞食品安全信息，使食品質(zhì)量無(wú)法得到保證。食品流通各環(huán)節(jié)之間的信息不對(duì)稱使得食品原材料供應(yīng)商、食品生產(chǎn)商、食品加工企業(yè)、批發(fā)商、零售商之間各自不了解其他方對(duì)食品進(jìn)行過(guò)污染，消費(fèi)者更無(wú)從得知了。政府與銷售商之間信息不對(duì)稱使政府不了解食品的安全狀況，從而無(wú)法向民眾報(bào)告食品到底是否存在安全問(wèn)題、這種安全問(wèn)題發(fā)生的原因。而政府、消費(fèi)者之間信息不能互通有無(wú)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的食品若政府不及時(shí)的向人民作出該食品的質(zhì)量報(bào)告，容易導(dǎo)致引發(fā)社會(huì)恐慌。

(二)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)難、管理難、處罰難

1.發(fā)現(xiàn)難

食品種類變得復(fù)雜多樣，商家造假技術(shù)越來(lái)越高明。我國(guó)使用的檢測(cè)儀器檢測(cè)成本昂貴，手段繁瑣，耗時(shí)長(zhǎng)，人力缺乏。另外現(xiàn)有的食品安全懲治措施中關(guān)于地方領(lǐng)導(dǎo)的處置也成為發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題的障礙之一。

2.管理難

我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管職權(quán)劃分仍堅(jiān)持以行政區(qū)劃為界的原則，各地政府互不干涉導(dǎo)致食品安全治理缺乏宏觀調(diào)控;缺乏合作經(jīng)驗(yàn)，且合作成本高適應(yīng)周期長(zhǎng)。小作坊經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的不斷變動(dòng)給監(jiān)管帶來(lái)很大難度。困難和風(fēng)險(xiǎn)都極高的監(jiān)管區(qū)域，監(jiān)管部門(mén)互相推諉，造成監(jiān)管真空。

3.處罰難

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)食品安全的責(zé)任主體認(rèn)定難為執(zhí)法部門(mén)增加了難度，食品安全監(jiān)管部門(mén)面臨取證難的困境;食品安全風(fēng)險(xiǎn)快速多變、復(fù)雜的不法行為是法律更新速度難以企及的，是食品監(jiān)管部門(mén)面臨無(wú)法可依的難題;同時(shí)，現(xiàn)有法律對(duì)于涉及食品安全問(wèn)題的不法行為規(guī)定的懲罰過(guò)輕，根本無(wú)法起到威懾不法分子的作用。

(三)部分管理者為了不同需求，態(tài)度不一

為了自身利益，政府管理者們卻知法犯法。如:分管農(nóng)業(yè)的副省長(zhǎng)的需求是地方是增值與增產(chǎn)，出了問(wèn)題由分管衛(wèi)生的副省長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，因此，為了各自的需求，兩位副省長(zhǎng)會(huì)起爭(zhēng)執(zhí)。

(四)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)冗雜，多部門(mén)監(jiān)管不統(tǒng)一

分層分段監(jiān)管模式使監(jiān)管主體之間溝通困難，無(wú)法發(fā)揮整體監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢。盡管新出臺(tái)的《食品安全法》中通過(guò)設(shè)置食品安全委員會(huì)來(lái)強(qiáng)化對(duì)各個(gè)部門(mén)的統(tǒng)籌、指導(dǎo)。但其規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，未從根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)管部門(mén)之間執(zhí)法范疇交叉、職責(zé)籠統(tǒng)的近況。且各部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;食品安全標(biāo)準(zhǔn)中重要標(biāo)準(zhǔn)缺失;食品安全標(biāo)準(zhǔn)與世界HACCP制度脫軌。

(五)食品安全意識(shí)薄弱

我國(guó)國(guó)民食品安全意識(shí)尚未形成。菜農(nóng)自己都吃二氧化硫含量超標(biāo)的藥菜。中國(guó)人食品安全意識(shí)薄弱，不愿就食品問(wèn)題維權(quán)，使得許多不法商販逍遙法外。

三、值得借鑒先進(jìn)的立法和管理經(jīng)驗(yàn)

(一)美國(guó)

預(yù)防性控制措施可以說(shuō)是比較先進(jìn)的食品安全管理方式。這種方式是指，除適合HACCP要求的低酸罐頭、水產(chǎn)品和果汁食物企業(yè)按法律執(zhí)行外，其他企業(yè)的責(zé)任人、經(jīng)營(yíng)商或所有人，必須對(duì)其所存儲(chǔ)、包裝、加工或生產(chǎn)食品可能造成的影響及危害進(jìn)行評(píng)估，并采取預(yù)防措施將危害的產(chǎn)生降至最低，按照要求保證該食品無(wú)摻假或者無(wú)誤導(dǎo)性標(biāo)識(shí)，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)監(jiān)控實(shí)施，并留存記錄［4］。

預(yù)防性控制措施從立法的角度要求食品生產(chǎn)商自行對(duì)自己的食品危害進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)防，從源頭避免危害的出現(xiàn)。這不僅能提高食品質(zhì)量，還能大大縮減政府人力物力資源，符合我國(guó)人多地廣難以管理的國(guó)情。

(二)日本

我國(guó)在2009年設(shè)立了食品安全委員會(huì)，但仍然處于初級(jí)階段。日本安全委員會(huì)在食品安全領(lǐng)域地位非常高，遵循既定的三大管理機(jī)制.其中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)施是食品安全管委會(huì)的側(cè)重點(diǎn)，危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制是一個(gè)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)體制，力求在第一時(shí)間找出突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)方案，平復(fù)百姓恐慌的情緒。我國(guó)可以參照日本食品安全管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成類似的食品安全委員會(huì)管理、運(yùn)行機(jī)制。

(三)臺(tái)灣

食品追溯制度是臺(tái)灣食品安全監(jiān)管制度中的亮點(diǎn)，它是世界上首個(gè)實(shí)施此制度的地區(qū)。食品追溯制度是指食品從生產(chǎn)、加工、流通到銷售的每一個(gè)階段，都可以追溯與追蹤查詢。這個(gè)運(yùn)作體系的順利實(shí)行還需要依靠成熟的電子信息技術(shù)來(lái)及時(shí)發(fā)布查詢結(jié)果。另外，臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)監(jiān)督制度和嚴(yán)厲的懲處措施也是我國(guó)食品安全監(jiān)督體制需要學(xué)習(xí)和借鑒的地方。臺(tái)灣食品安全社會(huì)監(jiān)督團(tuán)體是民間組織，與政府分離，由民眾捐款來(lái)籌集運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，定期對(duì)市面食品進(jìn)行抽查，并將抽查結(jié)果公布于眾。臺(tái)灣對(duì)于食品安全犯罪的處罰非常嚴(yán)厲，違法者要面臨巨額罰款，和長(zhǎng)時(shí)間的監(jiān)禁。

四、我國(guó)食品安全監(jiān)管的建議和對(duì)策

(一)建立完善的權(quán)力統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系

建立健全食品安全法體系。把食品安全委員會(huì)的權(quán)力明確規(guī)定出來(lái)，具體到每個(gè)部門(mén)的遵守細(xì)則中去。明確劃分各部門(mén)的權(quán)力界限，按照食品種類對(duì)各部門(mén)管理進(jìn)行分工。設(shè)立專門(mén)的管理部門(mén)，這些部門(mén)由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理。建立獨(dú)立的監(jiān)管體系，食品委員會(huì)由國(guó)務(wù)院直接治理，在各部門(mén)設(shè)立分會(huì)，監(jiān)督各部門(mén)的職能行使?fàn)顩r，包含國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。另外，食品委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全事故相關(guān)信息的對(duì)外發(fā)布職能。

(二)加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的完善

目前，世界上廣泛推行的HACCP系統(tǒng)使得企業(yè)可以把對(duì)食品安全檢查的精力都放在容易發(fā)生食品安全危險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，更能有效防御危害的發(fā)生。我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取HACCP系統(tǒng)，規(guī)定專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)次體系的監(jiān)管工作。同時(shí)，加大執(zhí)法力度，確保各個(gè)食品企業(yè)能夠有效的實(shí)施這項(xiàng)措施，預(yù)防食品安全的發(fā)生。

(三)重視對(duì)食品安全的科研培養(yǎng)

我國(guó)食品檢測(cè)成本過(guò)高、效率低下，阻礙了我國(guó)食品質(zhì)量安全的監(jiān)管工作，大量的人力物資的投入?yún)s不能得到預(yù)期的效果。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立食品安全研究所等科學(xué)研究部門(mén)，研發(fā)屬于我國(guó)的食品檢測(cè)專利，研發(fā)縮短檢測(cè)時(shí)間的檢測(cè)工具，創(chuàng)造新的檢測(cè)方法。培養(yǎng)食品質(zhì)量檢測(cè)的專家。

(四)加強(qiáng)食品安全懲罰力度，完善食品召回制度

增加對(duì)食品安全問(wèn)題的處罰強(qiáng)度，觸及商家的根本利益，從而使其畏懼觸犯相關(guān)法律，能有效改善我國(guó)食品安全問(wèn)題現(xiàn)狀，杜絕問(wèn)題食品的出現(xiàn)。

食品召回機(jī)制是食物鏈中最終防線，我國(guó)盡管對(duì)食品召回制度進(jìn)行了規(guī)定，但是由于相關(guān)法律法規(guī)并不完善、召回責(zé)任歸屬不明確、監(jiān)管主體經(jīng)驗(yàn)的欠缺、企業(yè)責(zé)任心較弱等問(wèn)題，使得我國(guó)食品召回制度一直處于摸索的進(jìn)程當(dāng)中。因此應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國(guó)、臺(tái)灣的食品召回、追溯制度經(jīng)驗(yàn)，健全我國(guó)的食品召回制度，

(五)健全信息披露制度、加強(qiáng)食品安全意識(shí)的培養(yǎng)

設(shè)立專門(mén)食品信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，把食品安全突發(fā)事件的發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、原因物、病因物質(zhì)、受害癥狀、受害人數(shù)、死亡人數(shù)、化驗(yàn)結(jié)果、預(yù)防結(jié)果、應(yīng)對(duì)方法準(zhǔn)確發(fā)布給民眾。設(shè)立民間監(jiān)督團(tuán)體，提高我國(guó)民眾食品安全意識(shí)，不僅能提高消費(fèi)者對(duì)食品安全的要求，也能提高食品生產(chǎn)、銷售者的素質(zhì)。檢舉的不法企業(yè)，利于我國(guó)食品安全的發(fā)展。人人都意識(shí)到食品安全的重要性，普及食品安全知識(shí)，才能杜絕類似“菜農(nóng)自己也吃有毒黃花菜”事件的發(fā)生。

［1］陳剛，王曉瑜.國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)任何一類食品安全的信任度均低于50%［EB/OL］.人民網(wǎng)，2005.

［2］aluphea.中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易數(shù)據(jù)［EB/OL］.豆丁網(wǎng)，2013.

［3］吳林海，錢和等.中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告2012［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2012:168.

［4］康莉瑩.美國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新及借鑒［J］.企業(yè)經(jīng)濟(jì)，3013(3):13-15.