行政道德視角下行政強(qiáng)制法的完善

易 利

江西省安福縣赤谷鄉(xiāng)政府，江西 安福 343203

《行政強(qiáng)制法》實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制權(quán)、違規(guī)行政的案例仍然時(shí)有發(fā)生，比如之前受到輿論關(guān)注的河南平墳事件等。因此完善的立法并不意味著完善的執(zhí)法，其中一方面原因就是行政機(jī)關(guān)和人員的道德缺失問題嚴(yán)重。

一、行政道德概念和特征

所謂“行政道德”是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，在行政管理活動(dòng)中所必須遵循的職業(yè)道德。行政道德是一般觀念所稱的“道德”的一種特殊類型，它既有一般道德所具有的普遍性，又因?yàn)榕c行政權(quán)力、行政人員相關(guān)聯(lián)，從而具有自身的特殊性。具體來說，行政道德的特性分為以下幾點(diǎn):

1.主體的雙重性。行政道德的主體是行政官員，其身份是雙重性的，行政官員除享受普通人的權(quán)利外，還應(yīng)為人民利益著想，不僅要“獨(dú)善其身”，更要“兼濟(jì)天下”。2.行政道德的責(zé)任性。違反一般道德的人通常只接受道義譴責(zé)，但違反行政道德的官員則可能承擔(dān)法律責(zé)任，或者承當(dāng)相應(yīng)的政治責(zé)任，如問責(zé)，引咎辭職等。3.行政道德的示范性。對(duì)于市場(chǎng)主體來說，主管部門的行政官員的一切行政行為，都將深刻影響到市場(chǎng)的運(yùn)行，對(duì)于個(gè)人來說，行政官員是否恪守職業(yè)操守，將直接影響到行政相對(duì)人的個(gè)人利益。從這一邏輯中我們即可看出，行政官員的行政道德失范，會(huì)對(duì)行政相對(duì)人和其他民眾產(chǎn)生一種特別惡劣的連鎖反應(yīng)效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)的人員主動(dòng)或者被迫做出相應(yīng)的道德失范行為。

二、《行政強(qiáng)制法》所追求的行政道德

法律的精神中仍然包含了道德要求，我們亦可以從《行政強(qiáng)制法中發(fā)現(xiàn)一套明確的行政道德規(guī)范。

(一)倡導(dǎo)合理行政

在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度。《行政強(qiáng)制法》法中有很多相關(guān)內(nèi)容，比如該法第二條明確規(guī)定行政強(qiáng)制只能用于制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形。第二十條亦規(guī)定行政強(qiáng)制在目的已經(jīng)達(dá)到或條件已經(jīng)消失的情況下應(yīng)當(dāng)立即解除。第二十三條關(guān)于查封、扣押的規(guī)定中更是強(qiáng)調(diào)不得查封扣押公民的生活必需品，在第四十三條關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行中規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得再夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行等等。

可見，“合理行政”是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的首要道德標(biāo)準(zhǔn)。

(二)強(qiáng)調(diào)依法行政

縱觀《行政強(qiáng)制法》的各項(xiàng)條文，其在總則部分就多次強(qiáng)調(diào)了“依法行政”的原則，比如第一條明確將該法的根本作用界定為“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)”，在第四條更是明確要求“行政強(qiáng)制……應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。在分則條文中《行政強(qiáng)制法》亦有相關(guān)規(guī)定，比如第十八條要求行政強(qiáng)制須向上級(jí)負(fù)責(zé)人報(bào)告并獲批準(zhǔn)，聽取當(dāng)事人的申辯等等。在強(qiáng)制執(zhí)行的部分，《行政強(qiáng)制法》更是引入了“司法監(jiān)督”，促使行政機(jī)關(guān)更嚴(yán)格地按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職權(quán)。

(三)保障權(quán)利救濟(jì)

為行政相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)的渠道是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本道德之一。《行政強(qiáng)制法》在總則部分的第八條賦予了行政相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。在強(qiáng)制執(zhí)行的部分，《行政強(qiáng)制法》亦進(jìn)一步強(qiáng)化了行政相對(duì)人的司法救濟(jì)途徑，明確了在三種情形下，法院應(yīng)當(dāng)在裁定強(qiáng)制申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取被執(zhí)行人的意見。

三、《行政強(qiáng)制法》適用過程中的道德缺失現(xiàn)象

(一)效率與公平之間的取向偏差

我國在行政工作層面一直秉持著“效率優(yōu)先，兼顧公平”的口號(hào)，然而對(duì)“公平”卻沒有充分“兼顧”。在效率為根本導(dǎo)向的行政行為中，就不可避免地破壞公平，產(chǎn)生道德失范，比如在查封和扣押的行政工作中為了盡快辦理案件、規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)，可能不加隨意擴(kuò)大查封扣押的范圍，損害被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所以應(yīng)當(dāng)做出更加有效的制度安排，糾正目前行政機(jī)關(guān)在自身道德規(guī)范中的不正確價(jià)值取向。

(二)程序正義觀念的缺失

《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政機(jī)關(guān)特別強(qiáng)調(diào)了“程序正義”這一道德規(guī)范，但是在實(shí)際工作中，我國的行政機(jī)關(guān)卻往往不重視“程序正義”，“河南周口平墳事件”就是行政機(jī)關(guān)不遵守程序正義的典型案件，也因未嚴(yán)格履行立法法中的程序而廣受詬病。程序上的違規(guī)通常會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，沒有程序的約束，行政人員的個(gè)人意志就容易凌駕于法律的公平，這就使得行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制中的道德無法得以體現(xiàn)。

(三)權(quán)力尋租的泛濫

“一些習(xí)慣于舊體制下‘行政權(quán)力支配社會(huì)’的行政官員，鉆改革的空子，為行政權(quán)力設(shè)租，進(jìn)行‘權(quán)力尋租’活動(dòng)，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，這是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中最常見的行政道德失范現(xiàn)象。”權(quán)力尋租行為的泛濫，對(duì)行政道德的影響是破壞性的，如果沒有相應(yīng)的制度對(duì)權(quán)力尋租進(jìn)行有效遏制，那么行政道德必然會(huì)受到漠視。

(四)對(duì)潛規(guī)則的認(rèn)同感

潛規(guī)則是指在法律、道德等社會(huì)公認(rèn)的正式規(guī)則之下所存在的一種非正式的，但是又廣為大家所接受的規(guī)范。不少行政機(jī)關(guān)和人員在實(shí)際工作中卻往往僅在口頭上做做“依法行政”的文章，私下卻普遍認(rèn)同“潛規(guī)則”。比如對(duì)于強(qiáng)制拆遷的行政復(fù)議問題，行政機(jī)關(guān)通常傾向于“維持決議”，鮮有在強(qiáng)拆中行政復(fù)議糾正違法強(qiáng)拆的案例出現(xiàn)。對(duì)潛規(guī)則的尊重和恪守，導(dǎo)致“依法行政”實(shí)際上被束之高閣，成為了掩蓋潛規(guī)則運(yùn)行的裝飾品。

四、完善《行政強(qiáng)制法》實(shí)施的建議

(一)構(gòu)建有效的監(jiān)督制約機(jī)制

目前《行政強(qiáng)制法》僅確立了原則性的監(jiān)督制度，在實(shí)際工作中，我們還應(yīng)細(xì)化制度保障，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，除現(xiàn)有的司法監(jiān)督外，還應(yīng)當(dāng)引入系統(tǒng)性的外部監(jiān)督機(jī)制，充分利用體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督資源，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門和社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，引入立法監(jiān)督、行政聽證等多種監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)地追究違規(guī)行政人員的政治和法律責(zé)任，對(duì)其進(jìn)行問責(zé)、彈劾或者迫使其引咎辭職等等，通過強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，才能保證行政強(qiáng)制權(quán)隨時(shí)運(yùn)行在陽光之下，始終服務(wù)于公共利益。

(二)引入程序性制裁

行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制的過程中若沒有按照法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)行，那么具有撤銷權(quán)的機(jī)關(guān)可以因?yàn)樾姓袨榈某绦蜩Υ枚?zé)令行政機(jī)關(guān)予以糾正，或者在直接撤銷行政強(qiáng)制的決定。這樣就能促使行政機(jī)關(guān)在做出行政強(qiáng)制決議或執(zhí)行行政強(qiáng)制的時(shí)候更加注意自身的程序合法性。

(三)強(qiáng)化針對(duì)抽象行政行為的制約

行政強(qiáng)制權(quán)的濫用，其基礎(chǔ)往往在于抽象行政行為的濫用，行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)范性文件的方式，違法剝奪不特定主體的權(quán)利，進(jìn)而在行政強(qiáng)制中獲得“不法的”的法律依據(jù)。為此我國最新的《行政訴訟法》中特別規(guī)定了針對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查機(jī)制，但具體到《行政強(qiáng)制法》來說，應(yīng)當(dāng)將行政強(qiáng)制的司法審查與規(guī)范性文件的合法性審查充分結(jié)合，在違規(guī)的行政強(qiáng)制行為實(shí)施之前，就應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)并予以制止，同時(shí)對(duì)違規(guī)的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)一并予以糾正。這種事前糾正是權(quán)利制約的應(yīng)有之義，通過更為有力的權(quán)力制約機(jī)制，防止行政權(quán)的濫用，進(jìn)而保證《行政強(qiáng)制法》得到公正的適用。

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