論村委會的關系網絡與村級治理的優化

李曉玉

青島大學，山東 青島266071

十八屆三中全會，十分清晰地傳遞了中央對農村經濟發展的關切，而農村經濟的發展與突破需要良好的村級治理為其提供平臺和基石。在當前城鄉二元治理的大背景下，與農民關系最為密切的村委會，作為村級權力的中心，發揮著舉足輕重的作用。村委會的存在，從來不是作為一個孤立的個體。要真正實現城鄉一體化、建設社會主義新農村的美好藍圖，村委必須首先找好自身角色定位;其次，要梳理好與村支書以及發展尚未完全的農民自治組織的關系。為此，我們將聯系法律要義與現實政治的角度，并結合近年來村級治理中諸如村級腐敗、侵犯農民土地權益的事件，以及村級治理新模式的成功實踐，呼吁村委審時度勢，構建以村委會為核心的多元、良性關系網絡。一方面，使各主體之間實現利益協調，形成治理合力，另一方面，也形成對村委會村級治理的多維監督，以免以權謀私。

一、村委會自身角色與功能定位

我國于1998年11月4日第九屆全國人大第五次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，并于2010年10月28日第十一屆全國人大第十七次會議加以修訂。從新舊組織法的對比中，我們可以尋找到村委會的角色定位與職能職責的真實與深刻含義。

在新的組織法總則第一條中，適時添加了社會主義新農村建設的背景敘述。“社會主義新農村建設”的政策是在2005年10月十六屆五中全會《十一五規劃綱要建議》中被提出的，它以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為主要內容。新的組織法中對新農村內容的體現，反映出國家順應時代與國情發展對村委村級治理提出了新的要求:不再較為抽象化、形式化地將村委簡單定性為“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，而是從對農村經濟、文化、生活水平和生活質量等各方面，對村委的職能目標和執行能力提出更為具體和艱巨的要求。

“新農村”中“管理民主”暗含著國家意在將農民的地位和權力提升、適當壓制村委官本化的傾向，對新時代村委會的角色重新定位有很大的啟發。我們不難發現:時至今日，仍有部分村委繼續沿襲以往的官僚制運作方式，職責履行的服務對象仍然是“對上不對下”，樂于完成上級交給的指標性任務，而不去理睬村民的真正所想所需，毫無自我治理的實際舉措，村級自治組織儼然成為縣、鄉級政府的基層行政派出機構;還有一些村委認識到了村級自治獨立性、還權于民的重要性，卻把全部的責任和義務放給了村民自己，村委自身則玩起了“放羊式旁觀治理”，對村民不管不問，任由農民在市場的驚濤駭浪中沉浮顛簸、自我營救。顯然部分村委的這兩種做法都是不可取的。村委對村級事務的管理，首先，本質上其實還是服務，只是村委的服務視角和對象發生了轉變，不是問“縣、鄉政府要什么”，而是問“農民要什么”;其次，村委的權力運用方式也應適時改進，不是指揮和領導，而是溝通和引導，迎合新時代民主理念，樹立“官民平等”甚至“官在民之下”的觀念，只將自身視為以農民為對象的服務組織機構，“官民共治”“與民同樂”。

時代在進步，民眾自我意識在漸漸蘇醒，中國政治治理中的價值理性正在步步走向回歸，同樣地，村級治理中，村干部應該適時轉變自身的官老爺做派，發揮自身在村級治理中特殊的號召力，通過躬身實踐，增加與村民們的情感溝通，防止產生中國式的“民主泛濫”和“無政府主義”。

二、村委會與村支書的關系

村兩委關系矛盾到村級治理是否能夠正常運轉，是村民自治中的第一問題，甚至是第一難題;村兩委關系矛盾問題的虛懸，亦從某種程度上反襯出村民自治正在遭遇的尷尬;村兩委關系的融洽是村民自治健康發展的政治保證，黨的領導的缺位或是過度都不可能有真正意義上的村民自治;梳理好村兩委之間的關系，是建設社會主義新農村的必要前提。

從理論角度來看，村支書擁有行政權，村委會擁有自治權，村支書對村委作用的發揮主要表現在三個方面:領導、支持與監督。這一點在新組織法總則第四條中也有所體現:村支書由以往對村委純粹政治上、組織上和思想上的領導功能轉變為對村委會工作的“領導與支持”。這在一定程度給予了村委會自我發揮的機會和平臺，使村級治理能夠朝著更加本土化、地域化、特色化的方向發展，從而實現村級治理模式中的“百家爭鳴”與“百花齊放”。然而，正如徐勇在《中國農村村民自治》中談到的:雖然“從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的”，但是，在實踐操作中，兩者關系的協調“仍是一個尚待解決的問題，并影響著村民自治的運作”。［1］在日常生活中，我們不難發現村委與村支書之間自治權與行政權的博弈，兩者之間要么存在黨政不分的情況，要么以黨代政，要么村委獨大，甚至有些地方還出現了村委與支書“沆瀣一氣，協同犯案”的情況:據報道，2013年10月16日，連云港市贛榆縣城頭鎮官路村6名村干部在吃喝完后，去一家KTV集體“找小姐”，第二天還拿照片炫耀。［2］如此黨政粘連、玩忽職守的做法造成的影響是極為惡劣的，明確村兩委之間的相互關系，加強對村兩委的監督已是使之必然。

為此，近年來，各地就如何調整村兩委之間的關系問題上，涌現出了諸多創新模式。例如:湖北省隨州市推出一種“兩會制”的方案，即村級重要事務的決策，按照從黨內到黨外、從黨員到群眾的原則;河南省鄧州市提出“4+2工作法”，即在進行村級重大事務決策時，按照黨支部提議、“兩委”商議、黨員會議審議、村民代表會議或村民會議決議的先后順序;河北省武安市推行“一制三化”策略，“一制”是指村黨支部領導下的村民自治運行機制，“三化”是指“村黨支部工作規范化、村民自治法制化、民主監督程序化”;河北省滄州市推出了“青縣模式”，一言以概之，它的核心就是“健全一個組織，調整三種關系”，前者是指將村民代表會議轉變為常設性組織，并由村黨支部書記兼任主席，后者是指對村黨支部、村民代表會議和村委會之間的關系進行調整。［3］此外，還有“一肩挑”“兩票制”等其他模式。但總的來說，這些方案和做法，雖然具有一定的創新意義，但是其理論與實踐價值都有待推敲。例如，像是“兩會制”“一制三化”方案，不僅漏掉了“村委會”，而且它們“把村黨組織與村民自治組織混為一談、甚至凌駕于村民會議之上，如賀雪峰所言:“如此一來，村黨支部便會不自覺地將自己定位于代理上級任務的位置”，［4］我們也就很難保證村級治理還會支持村民自治;同時，“4+2工作法”和“青縣模式”，雖然提到了村黨委、村委和農民見得關系，但是很明顯，它們都在極力抬高村黨支部的地位，貶低村委的地位，這樣不僅不會真正解決村兩委之間的矛盾，反而會強化村級治理中黨支部一元化領導的趨勢，村委管理缺乏合法性和權威性的弊端也會日益顯現，很容易產生黨政不分、以黨代政的問題。為此，成都市大邑縣上安鎮新安社區更進一步，于2008年4月開始，直接在“村兩委”之外再設一委——“村監委”(成員必須具備一定財會和管理知識，并由村民公推差額選舉產生，且排除村干部及其直系親屬)，“村監委”可以通過法定程序對“村兩委”干部進行直接罷免，并在9月份擴大試點。大邑縣新安社區“并設三委”的做法，一方面扭轉了農民在村級治理的弱勢地位，使村落向著社區的現代化治理方向前進，另一方面，又降低了村委和村黨支部之間的的內耗，轉而將注意力放在完善自我、搞好村務上。但是大邑縣的“三委齊驅模式”也并非完全之策，根據該縣出臺的《關于在全縣農村基層建立村民監督委員會的實施意見》規定:“村監委屬群眾自治性專職民主監督組織，工作屬義務性質，無誤工補助，但各村應根據實際，依據黨員群眾年終評議結果從村集體經濟或辦公經費中給予適當工作補貼，具體金額采取‘一事一議’方式確定。”［5］這種規定暗含很大的變動性和不確定性，會在很大程度上使農民喪失監督村兩委的積極性，令“村監委”成為“民心工程”的又一形式化產物，最終使得“三委”新模式走向破產。

總而言之，村級治理中，處理村兩委間的關系問題，我們既要防止出現村黨支部、村委用權過度，又要防止村黨支部、村委用權缺位的問題。對于全國各地已經或未來可能出現的各種治理新思路、新模式，我們都應從兩個角度對他們的理論價值與現實可行性進行謹慎的評析與考察，一方面，該治理模式是否既堅持了黨在農村的核心領導地位，又不對村委權利的行使多度評判和干預，另一方面，該治理模式是否既協調好了村兩委的關系，又在最大合理限度范圍內對村民自治保持最大限度的尊重和支持。

三、村委會與農民及農民自治組織的關系

(一)村委會與農民的關系

在圍繞村委會村級治理的諸多關系中，村委會與農民的關系是最為關鍵的一環，而這一對關系中，村民又處于核心位置，因此，村委村級治理應以農民根本利益為導向。

然而，作為基層專職服務于村民的自治組織，村委會與農民本應“魚水情深”，村委本應治理有方，但是近年來，隨著日益發達、日漸公開的大眾媒體的即時披露，某些村委侍權無恐、欺瞞百姓的事件屢見報端，尤其是極大侵害農民土地權益的“強征”事件。據統計，截止到2014年5月9日，中央紀委監察部共查處全國農村土地承包、流轉、耕地占補平衡、土地整治中侵害農民土地權益案件1.4萬件。

事實上，在法律層面，我國對保護農民土地權益這一問題早有建樹。在新村民委員會組織法總則第三條中著重突出了對農民集體土地所有權的保護，并將其作為分設村民小組的依據之一。并且，新組織法第五章《民主管理和民主監督》中第三十四條中規定，由村委會和村務監督機構共同建立的村務檔案必須準確、真實地記錄有關“土地發包方案和承包合同”“宅基地使用方案”“征地補償費使用及分配方案”等內容。其中的村務監督機構在新組織法第五章第三十二條中有規定，“村應當建立村務監督委員會”，并且，監督委員會的成員構成必須同時滿足以下三個條件:1.由村民民主選舉產生;2.必須具備一定的財會和管理知識;3.“村委會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員”。“村委會要接受每年至少召開一次的、由村務監督機構主持的、由村民會議或村民代表會議作為直接考官的民主評議”。此外，第五章三十五條對村委會成員實行的“任期和離任經濟責任審計”的第五項中，也包括對“本村集體資產、資源的承包、租賃、擔保、出讓狀況，征地補償費的使用、分配情況”等內容。可見，我國在理論上保護農民土地合法權益的法律法規還是有一定豐富度的，賦予了村民會議和村民代表會議一定的監督權力，并且另立村務監督委員會監督村委作為，但是，在現實的操作中卻存在一個致命的問題:村民數量雖在數量上占優勢，但他們就像媒體評論央行如同“巨型嬰兒”一樣，相較于村委，他們力量離散，地位反而弱勢，于是，在這種情況下，如何才能真正保證由農民組成的村民會議和代表會議以及監督委員會享有真正的監督權呢?如何不使《土地管理法》成為空頭文件呢?可能力促各種農民自治組織的發展和壯大，解決組織化程度低這一薄弱環節，增強農民談判水平和能力是解決問題的一個切實可行的辦法。

(二)村委與農民自治組織的關系

農民自治組織的建設與發展，有利于增強村民與村兩委對話能力，防止村兩委權力的濫用;有利于加強農民的自主意識和維權意識，從而更好地維護自己的利益。

在新組織法第二章《村民委員會的組成和職責》第九條中提到，“村民委員會應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農村社區建設。”雖然，就我國目前而言，農民自治組織的組建和運作仍然處于較為松散的時期，但是，隨著法治化的逐漸深入，新農村建設的內在要求以及各地探索村級治理新模式的如火如荼，農民自治組織逐漸走向完善、村委角色逐漸走向“退化”是一個必然的過程。

以群安村和生建村為例，它們都屬于四川省崇州市榿泉鎮，它們于2009年就村級治理開創了一種全新的模式——“一輪導向、兩輪驅動、三會合治”。［6］“一輪”是指黨的領導在農村的直接體現——村支書。群安村和生建村的村級事務雖仍沿襲以往“堅持黨的領導”的工作開展范式，但“黨”的“工作量”相比以往已經“大為縮水”，村支書的角色已經由過去“既導又演”轉變為“多導少演”，僅僅發揮領導、支持和監督的職能。“兩輪”是指由農民自發組建、自我管理的公共管理協會組織和由村委牽頭的村集體經濟組織，將社會職能和經濟職能實行分離，使兩者各盡其責，發揮各自專長，在實現相互協商合作的同時，也實現了兩者之間的相互牽制，從而保證更多的利益甜頭傾向于農民，不使得村委能夠輕易地“作威作福”“以權謀私”。“三會”是指村民議事會、村民委員會、村民監事會，他們的成員都是村民代表，由村民民主選舉產生。同時，三者共同構成公共管理協會，是為前述“兩輪”中不可或缺的一輪，分別履行村級事務的決策、執行和監督功能，在組織構成和權力運作上，他們自成一體、運作得當，深受當地民眾的信賴。倘若村中出現民眾意見分持從而激發矛盾的狀況或事件，村民們就會尋求村民議事會的意見和決策，通過“公心”取代“私心”的“斷案”方式，在很大程度上減少了民怨的累積機會，最終利于和諧鄉村社會的構建。

群安村和生建村創立的“123模式”，意義深遠，給我們處理村委與農民自治組織的關系以很深的思考和啟發。在權力分配上，“123模式”通過組建“一個領導、兩個牽制、三個自治”的模式，改變原有權力分配的低能格局，充分調動農民組織自我決策、自我管理、自我服務的熱情和積極性，它打破了傳統的村支、村委二元分立的局面，賦予了以農民代表為全部組員的農民自治組織極大的權利和頗高的地位，構成了現在由農民自治組織主導下的三元并立格局，變村級治理內耗推諉為村級治理官民共治，為新時代下其他廣大農村地區社會主義新農村的建設提供了很好的借鑒。在功能定位上，“兩輪驅動”下，村委從村中事務無所不包的“大管家”的形象完全蛻變為分管村級經濟發展的“部門主管”這一專門性角色，取而代之，行使原本村委社會職能的是現在的以村民議事會為主導的“三會合治”。二者分工明確、各司其職，既使農民獲取充足的租金性和經營性收益，改變農民靠天吃飯的命運，提供了農業實現現代化經營的機會，更賦予了農村農民以現代社區管理者自居的資格，使得農民生活走向豐富、多元，思想走向活躍、開放;既使農民獲得財產性收入，更令農民收獲內心的尊嚴和平衡，增加農村集體的向心力，也增加與城市相匹敵的實力，從而在微觀意義上為我國日益嚴峻的城鄉差距難題找尋到了一條可行的出路;在治理理念上，“123模式”的實踐，使得原本官本觀念影響下的村委、村支兩大角色在村級治理上的功能和地位相對弱化，而由農民本身組成的農民自治組織——公共管理協會組織的地位和功能卻受到前所未有的重視和“提拔”，在群安村和生建村，農民已經漸漸脫離了“弱勢群體”這一稱謂，轉而成為村級治理過程中的新生代力量和中堅之士。“123模式”的治理理念已經成功地由“官本”轉向了“民本”，是對孔孟傳統文化的繼承和揚棄，更是對新時代下社會主義新農村建設的國家要求作出的正確回應，印證了中國政治價值理性在村級治理中的逐漸回歸。

四、結語

綜上所述，對于村級社會的治理，村委需要將自身的角色與功能暫時定位于農村經濟發展事物之上;其次，村委需要與村支書之間保持好“距離”，防止以黨代政、黨政不分、村委獨大的局面出現;最后，村委需要維護農民利益，支持農民自治組織的發展，雙方明確分工，實現官民共治。只有這樣，村級治理的千頭萬緒才得以梳理，社會主義新農村的宏偉目標才能得以實現。