淺談中國銀行業(yè)壟斷問題及規(guī)制方法

淺談中國銀行業(yè)壟斷問題及規(guī)制方法

雷鳴

中國政法大學(xué)，北京100088

摘要：在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣的情況下，我國銀行業(yè)近年來的高額利潤一直以來都飽受爭議。通過簡要分析，本人認(rèn)為我國銀行業(yè)存在諸如壟斷協(xié)議、大型國有銀行濫用市場支配地位的壟斷行為。為了能夠增強(qiáng)我國銀行的競爭力、保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，打破壟斷，促進(jìn)競爭是必然選擇。但是考慮到銀行業(yè)在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位以及這個行業(yè)本身的特殊性，在規(guī)制方法的選擇上務(wù)必要適合我國的實(shí)際情況。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)；壟斷；規(guī)制方法

中圖分類號：F832.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0096-03

作者簡介：雷鳴(1991-)，女，四川綿陽人，中國政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法碩士在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、我國銀行業(yè)的暴利是否合理

近年來，在我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍緩慢的大環(huán)境下，銀行業(yè)每年交出的“耀眼年報”就格外吸引人們的注意力。其中，中國工商銀行2011年、2012年、2013年的凈利潤分別為2084.45億元、2386.91億元、2629.65億元①，如此高額的數(shù)字使得“銀行業(yè)的暴利是否合理”的辯論越來越激烈。實(shí)際上，目前各行各業(yè)并沒有“暴利”的具體標(biāo)準(zhǔn)，因此對于銀行業(yè)所取得的高利潤是否屬于“暴利”也有著不同的觀點(diǎn)。

現(xiàn)實(shí)中也有這樣一些企業(yè)，它們在賺取高利潤的同時，不僅沒有遭到社會公眾的譴責(zé)和詬病，反而成為人們稱贊和學(xué)習(xí)的對象。這樣的現(xiàn)象值得我們深思，本人認(rèn)為，銀行業(yè)一直飽受爭議的最重要原因在于很多人認(rèn)為它的高額利潤來自壟斷，并且我國銀行在享受高利潤的同時并沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的社會作用。

二、中國銀行業(yè)壟斷現(xiàn)狀

本人發(fā)現(xiàn)絕大部分相關(guān)資料都直接寫“中國銀行業(yè)存在壟斷”，但缺少系統(tǒng)的分析過程。中國銀行業(yè)究竟存不存在壟斷？存在那種類型的壟斷？這些都是非常重要的問題，下面本人將進(jìn)行詳細(xì)分析。

根據(jù)我國的《反壟斷法》，壟斷行為被分為四種類型：壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中和行政壟斷。經(jīng)過分析，本人認(rèn)為我國銀行業(yè)的壟斷行為主要有以下表現(xiàn)形式。

(一)壟斷協(xié)議

銀行業(yè)的壟斷協(xié)議即是在銀行業(yè)中發(fā)生的兩個或者兩個以上的行為人以協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為實(shí)施的限制銀行業(yè)競爭的行為，壟斷協(xié)議會嚴(yán)重阻礙市場的競爭并且危害消費(fèi)者的合法權(quán)益。近幾年來，下列案例可以反映出銀行間有制定壟斷協(xié)議的行為(或嫌疑)：

2003年，上海市八家商業(yè)銀行為避免住房借貸市場競爭過于激烈導(dǎo)致兩敗俱傷，在沒有與客戶進(jìn)行任何協(xié)商的情況下通過共謀達(dá)成了對提前還貸收取違約金的共同政策；2007年全國范圍內(nèi)小額支付系統(tǒng)跨行通存通兌業(yè)務(wù)正式運(yùn)營，占市場份額較大的工、農(nóng)、中、建、交等五大國有銀行都按每筆金額的1%收取手續(xù)費(fèi)。雖然并沒有直接證據(jù)可以證明五大行存在協(xié)同行為，但如此“統(tǒng)一”的定價政策不能完全排除相互共謀制定壟斷協(xié)議的嫌疑。②

(二)濫用市場支配地位

從圖1可以看出，2010年我國四大國有銀行的總資產(chǎn)占比達(dá)到了46%，其中占比最高的中國工商銀行達(dá)到了14%，因此，四大國有銀行在我國銀行業(yè)絕對是“大哥大”的地位。

圖1　2010年四大國有銀行總資產(chǎn)占比 ③

市場支配地位的推定依據(jù)是市場份額，市場份額是指一個企業(yè)的銷售額在市場中同類企業(yè)的銷售總額中所占的比重，具體到銀行業(yè)，可以通過總資產(chǎn)、存款余額、貸款余額這三大指標(biāo)來反映銀行業(yè)的市場份額。④根據(jù)我國《反壟斷法》第十九條的規(guī)定，有下列情況之一的，可以推定經(jīng)營者具有市場支配地位：一個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一的；兩個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計(jì)達(dá)到三分之二的；三個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計(jì)達(dá)到四分之三的，實(shí)際上我國大型國有銀行的市場份額數(shù)據(jù)并沒有這么高，但市場份額僅僅是認(rèn)定是否具有市場支配地位的一個因素，而且上面列出的數(shù)據(jù)均屬于全國性的數(shù)據(jù)，不能反映出個別地區(qū)的特殊情況。同時，從《反壟斷法》第十九條的規(guī)定我們可以看出市場份額并不是認(rèn)定市場支配地位的絕對標(biāo)準(zhǔn)。因此對于市場支配地位的界定我們?nèi)匀灰貧w到法條中有關(guān)市場支配地位的概念：經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位。這個概念包含以下二個關(guān)鍵點(diǎn)：

1.相關(guān)市場

對相關(guān)市場進(jìn)行界定時主要需要考慮商品市場和地域市場兩個要素：所謂商品市場，是指根據(jù)商品的特性、價格及其使用目的等因素可以相互替代的一組或者一類商品所構(gòu)成的市場；所謂地域市場，是指相關(guān)經(jīng)營者競爭的地域范圍，并且這一地域的競爭條件基本一致。

反壟斷當(dāng)局對銀行業(yè)的相關(guān)市場的界定標(biāo)準(zhǔn)，主要起源于1963年著名的美國訴費(fèi)城國民銀行案。在該案中法院最終采取了以產(chǎn)品束為基準(zhǔn)的相關(guān)產(chǎn)品市場界定的方法。但是這種劃分方法在近幾年遭到了質(zhì)疑，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會認(rèn)為銀行業(yè)產(chǎn)品市場在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)劃分得很明確，在2006年的《關(guān)于零售銀行的競爭和監(jiān)督的圓桌會議報告》中指出：在劃分銀行業(yè)相關(guān)市場時應(yīng)根據(jù)不同的產(chǎn)品來劃分產(chǎn)品市場，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為銀行提供的產(chǎn)品和服務(wù)的價格不存在聯(lián)動性，眾多產(chǎn)品不會一起漲價或降價，因此也就沒有可能將其規(guī)劃為同一產(chǎn)品市場。⑤

其實(shí)，關(guān)于相關(guān)市場的界定一直存在爭議，因?yàn)槲覈斗磯艛喾ā凡]有規(guī)定如何具體認(rèn)定相關(guān)市場，所以在實(shí)踐中相關(guān)市場的認(rèn)定并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。又由于銀行業(yè)本來就是個極其復(fù)雜并且發(fā)展迅速的行業(yè)，所以要準(zhǔn)確界定銀行業(yè)相關(guān)市場的具體范圍，本人認(rèn)為最好是具體案例具體分析。

2.具有市場支配力

法條中的相關(guān)表述是“能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件”或者“能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場”。在這個方面，銀行業(yè)表現(xiàn)出了與其他行業(yè)不同的特點(diǎn)。由于我國目前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化而來并且銀行業(yè)是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要行業(yè)，我國對銀行業(yè)的行政干預(yù)一直很多，比如“利率市場化”的口號雖然喊了很多年，但直到現(xiàn)在利率都沒有完全放開；銀行業(yè)門檻過高，民營資本進(jìn)入銀行業(yè)困難重重；一些地方行政機(jī)關(guān)要求銀行必須給某企業(yè)貸款或者要求借款人必須到指定銀行貸款等等。由于大型國有銀行是“國家的心頭肉”，所以往往能得到各方面的政策支持。⑥在這種優(yōu)待之下，國有大型銀行往往更加具有競爭力。本人能夠想到的比較具有說服力的例子是在我國偏遠(yuǎn)農(nóng)村存在的情況，在大城市中，我們常常可以看見種類繁多的銀行，不僅有我國的銀行，還有很多外國銀行。但是在一些交通極度不便、極度貧困的農(nóng)村，可能就只有一家銀行。所以在那個區(qū)域，甚至基本上是不存在競爭的，該銀行是毫無疑問擁有市場支配地位的。

終上所述，在判斷市場支配地位時，除了市場份額之外，其他的因素也會同樣影響市場支配地位的判斷，甚至在一定情況下更起決定性的作用，這些因素包括其他經(jīng)營者進(jìn)入的壁壘、我國特殊的地理環(huán)境(例如我上面提到的某些幾乎與外界隔離的偏遠(yuǎn)山村的情況)以及我國的一些行政規(guī)定等等。通過以上簡要分析，可以看出我國的大型國有銀行具有市場支配地位，但我國《反壟斷法》反對的并不是這種市場支配地位本身，而是利用這種地位作出的排斥或限制競爭的行為。在銀行業(yè)這種濫用市場支配地位的做法主要表現(xiàn)為拒絕交易行為，如之前發(fā)生的“銀行停辦存折”事件；搭售行為，主要是搭售各種理財產(chǎn)品；還有就是差別待遇，比較常見的就是銀行針對重點(diǎn)客戶給予的優(yōu)惠政策和服務(wù)。⑦

三、規(guī)制方法

(一)完善相關(guān)的反壟斷法律法規(guī)

在競爭法的學(xué)習(xí)過程中，本人最深刻的感受就是：與《民法》、《刑法》等規(guī)定的十分具體、詳盡的法律相比，我國現(xiàn)有的《反壟斷法》實(shí)在過于原則、抽象，在實(shí)際適用時不可避免地會出現(xiàn)很多問題。再加上銀行業(yè)本身是一個極其復(fù)雜的行業(yè)，要想完全了解銀行業(yè)的業(yè)務(wù)，不僅要求具備法律知識，還要有很專業(yè)的金融知識。所以在對銀行業(yè)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的時候，并未專門規(guī)定金融反壟斷內(nèi)容的《反壟斷法》常常表現(xiàn)的力不從心。因此，本人建議在相關(guān)法律法規(guī)中加入金融壟斷的內(nèi)容，這樣可以更好地對銀行業(yè)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。

其次我們還需要在我國《反壟斷法》中增加有關(guān)相關(guān)市場的規(guī)定。在反壟斷法實(shí)施的過程中，“相關(guān)市場”是一個具有重要意義的概念，其含義就是企業(yè)發(fā)生競爭關(guān)系的相關(guān)領(lǐng)域。要判斷壟斷行為是否存在，第一步就要解決好相關(guān)市場的界定問題，如果界定的過寬，那么可能會使相關(guān)企業(yè)逃脫應(yīng)有的規(guī)制；如果界定的過窄，那么可能會把企業(yè)的正常經(jīng)營行為判定為壟斷行為，所以能否合理界定相關(guān)市場關(guān)系著壟斷行為規(guī)制的成敗。

(二)鼓勵民間資本進(jìn)入銀行業(yè)

壟斷的危害就在于它排除、限制了競爭，所以要鼓勵民間資本進(jìn)入，這樣一來就可以形成多方參與競爭的良好局面。中國銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》明確指出：“民營企業(yè)可通過發(fā)起設(shè)立、認(rèn)購新股、受讓股權(quán)、并購重組等多種方式投資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，雖然看起來民間資本進(jìn)入銀行業(yè)并沒有什么政策障礙，但事實(shí)上這么多年來民間資本在金融業(yè)僅僅扮演了微不足道的角色。從大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)看，民間資本不是在首次公開募股時申購成功，就是在二級市場進(jìn)行股票的買入，進(jìn)而成為這些銀行的股東。⑧但實(shí)際上，絕大多數(shù)民間資本的勢力還是非常薄弱，根本不可能掌握經(jīng)營決策權(quán)，也就無法形成真正的競爭。

隨著《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《金融國十條》)的頒布，這種情況得到一定改善，民間資本進(jìn)入銀行業(yè)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，中國金融改革邁出了關(guān)鍵的一步。⑨

(三)構(gòu)建適合我國實(shí)際情況的銀行業(yè)反壟斷機(jī)構(gòu)

目前我國銀行業(yè)反壟斷可以適用的法律法規(guī)主要有《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等等。這些分散的法律法規(guī)對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有一些規(guī)定。總結(jié)起來，我國現(xiàn)有的銀行業(yè)反壟斷機(jī)構(gòu)有：國家發(fā)展和改革委員會、國家工商行政管理局、商務(wù)部。其中，商務(wù)部主管經(jīng)營者集中，發(fā)改委主管價格卡特爾，濫用優(yōu)勢地位的查處主要?dú)w工商行政部門。總的說來，我國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在職能交叉、效率低下、缺乏專業(yè)性等一系列的問題。

目前被世界上大多數(shù)國家采用的銀行業(yè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式是以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主的協(xié)作監(jiān)管模式，比如英國、俄羅斯、日本等國家都是采用這種模式。結(jié)合我國的實(shí)際情況，本人認(rèn)為我國也應(yīng)該采用這種模式，即以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會協(xié)助監(jiān)管。因?yàn)槲覈壳耙呀?jīng)有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時對于銀行的監(jiān)管肯定也離不開銀監(jiān)會的協(xié)助，特別是考慮到銀行業(yè)本身的復(fù)雜性和專業(yè)性、銀行業(yè)對于整個社會穩(wěn)定發(fā)展的巨大作用、任何一個機(jī)關(guān)都很難獨(dú)立承擔(dān)起這個艱巨任務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，所以采用這個模式會更適合我國。⑩

[注釋]

①數(shù)據(jù)來源<2013年中國工商銀行年報>.

②王丙輝.“論中國反壟斷法在銀行業(yè)的適用障礙及其完善機(jī)制”[J].

鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013(1)：66.

③數(shù)據(jù)來源<2011中國金融年鑒>.

④陳平.“我國銀行業(yè)壟斷問題研究”[D].中共中央黨校，2012.

⑤饒粵紅.“論反壟斷視野下美國銀行業(yè)相關(guān)市場的界定—兼憑美國的經(jīng)驗(yàn)、反思及啟示”[J].國際金融，2009(6)：38.

⑥饒粵紅.“我國銀行業(yè)濫用市場支配地位的反壟斷分析”[EB/OL].http：//www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=527，2010-1-9.

⑦王俊林.“壟斷才是中國銀行業(yè)暴利的根源”[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/news/corporate/20120306/5708711.shtml，2012-3-6.

⑧王信川.““金十條”破題銀行業(yè)壟斷，第二家民營銀行或在溫州破繭”[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2013(7)：56-57.

⑨高峰.“挑戰(zhàn)市場壟斷：民營資本進(jìn)入銀行業(yè)”[J].價格與市場，2013(10)：13-14.

⑩薛秀潔.“中國銀行業(yè)反壟斷規(guī)制政策研究”[D].華東政法大學(xué)，2011.

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[2]張津.對我國銀行業(yè)壟斷行為法律規(guī)制的探討[D].華東政法大學(xué)，2013.

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