淺談中國銀行業壟斷問題及規制方法

淺談中國銀行業壟斷問題及規制方法

雷鳴

中國政法大學，北京100088

摘要：在實體經濟發展不景氣的情況下，我國銀行業近年來的高額利潤一直以來都飽受爭議。通過簡要分析，本人認為我國銀行業存在諸如壟斷協議、大型國有銀行濫用市場支配地位的壟斷行為。為了能夠增強我國銀行的競爭力、保護消費者的合法權益，打破壟斷，促進競爭是必然選擇。但是考慮到銀行業在一國經濟發展中的重要地位以及這個行業本身的特殊性，在規制方法的選擇上務必要適合我國的實際情況。

關鍵詞：銀行業；壟斷；規制方法

中圖分類號：F832.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0096-03

作者簡介：雷鳴(1991-)，女，四川綿陽人，中國政法大學經濟法碩士在讀，研究方向：經濟法。

一、我國銀行業的暴利是否合理

近年來，在我國實體經濟發展普遍緩慢的大環境下，銀行業每年交出的“耀眼年報”就格外吸引人們的注意力。其中，中國工商銀行2011年、2012年、2013年的凈利潤分別為2084.45億元、2386.91億元、2629.65億元①，如此高額的數字使得“銀行業的暴利是否合理”的辯論越來越激烈。實際上，目前各行各業并沒有“暴利”的具體標準，因此對于銀行業所取得的高利潤是否屬于“暴利”也有著不同的觀點。

現實中也有這樣一些企業，它們在賺取高利潤的同時，不僅沒有遭到社會公眾的譴責和詬病，反而成為人們稱贊和學習的對象。這樣的現象值得我們深思，本人認為，銀行業一直飽受爭議的最重要原因在于很多人認為它的高額利潤來自壟斷，并且我國銀行在享受高利潤的同時并沒有完全發揮應有的社會作用。

二、中國銀行業壟斷現狀

本人發現絕大部分相關資料都直接寫“中國銀行業存在壟斷”，但缺少系統的分析過程。中國銀行業究竟存不存在壟斷？存在那種類型的壟斷？這些都是非常重要的問題，下面本人將進行詳細分析。

根據我國的《反壟斷法》，壟斷行為被分為四種類型：壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中和行政壟斷。經過分析，本人認為我國銀行業的壟斷行為主要有以下表現形式。

(一)壟斷協議

銀行業的壟斷協議即是在銀行業中發生的兩個或者兩個以上的行為人以協議、決定或者其他協同行為實施的限制銀行業競爭的行為，壟斷協議會嚴重阻礙市場的競爭并且危害消費者的合法權益。近幾年來，下列案例可以反映出銀行間有制定壟斷協議的行為(或嫌疑)：

2003年，上海市八家商業銀行為避免住房借貸市場競爭過于激烈導致兩敗俱傷，在沒有與客戶進行任何協商的情況下通過共謀達成了對提前還貸收取違約金的共同政策；2007年全國范圍內小額支付系統跨行通存通兌業務正式運營，占市場份額較大的工、農、中、建、交等五大國有銀行都按每筆金額的1%收取手續費。雖然并沒有直接證據可以證明五大行存在協同行為，但如此“統一”的定價政策不能完全排除相互共謀制定壟斷協議的嫌疑。②

(二)濫用市場支配地位

從圖1可以看出，2010年我國四大國有銀行的總資產占比達到了46%，其中占比最高的中國工商銀行達到了14%，因此，四大國有銀行在我國銀行業絕對是“大哥大”的地位。

圖1　2010年四大國有銀行總資產占比 ③

市場支配地位的推定依據是市場份額，市場份額是指一個企業的銷售額在市場中同類企業的銷售總額中所占的比重，具體到銀行業，可以通過總資產、存款余額、貸款余額這三大指標來反映銀行業的市場份額。④根據我國《反壟斷法》第十九條的規定，有下列情況之一的，可以推定經營者具有市場支配地位：一個經營者在相關市場的市場份額達到二分之一的；兩個經營者在相關市場的市場份額合計達到三分之二的；三個經營者在相關市場的市場份額合計達到四分之三的，實際上我國大型國有銀行的市場份額數據并沒有這么高，但市場份額僅僅是認定是否具有市場支配地位的一個因素，而且上面列出的數據均屬于全國性的數據，不能反映出個別地區的特殊情況。同時，從《反壟斷法》第十九條的規定我們可以看出市場份額并不是認定市場支配地位的絕對標準。因此對于市場支配地位的界定我們仍然要回歸到法條中有關市場支配地位的概念：經營者在相關市場內具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位。這個概念包含以下二個關鍵點：

1.相關市場

對相關市場進行界定時主要需要考慮商品市場和地域市場兩個要素：所謂商品市場，是指根據商品的特性、價格及其使用目的等因素可以相互替代的一組或者一類商品所構成的市場；所謂地域市場，是指相關經營者競爭的地域范圍，并且這一地域的競爭條件基本一致。

反壟斷當局對銀行業的相關市場的界定標準，主要起源于1963年著名的美國訴費城國民銀行案。在該案中法院最終采取了以產品束為基準的相關產品市場界定的方法。但是這種劃分方法在近幾年遭到了質疑，美國聯邦貿易委員會認為銀行業產品市場在現實生活中已經劃分得很明確，在2006年的《關于零售銀行的競爭和監督的圓桌會議報告》中指出：在劃分銀行業相關市場時應根據不同的產品來劃分產品市場，因為他們認為銀行提供的產品和服務的價格不存在聯動性，眾多產品不會一起漲價或降價，因此也就沒有可能將其規劃為同一產品市場。⑤

其實，關于相關市場的界定一直存在爭議，因為我國《反壟斷法》并沒有規定如何具體認定相關市場，所以在實踐中相關市場的認定并沒有統一的標準。又由于銀行業本來就是個極其復雜并且發展迅速的行業，所以要準確界定銀行業相關市場的具體范圍，本人認為最好是具體案例具體分析。

2.具有市場支配力

法條中的相關表述是“能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件”或者“能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場”。在這個方面，銀行業表現出了與其他行業不同的特點。由于我國目前的社會主義市場經濟是由計劃經濟轉化而來并且銀行業是關系國民經濟持續穩定發展的重要行業，我國對銀行業的行政干預一直很多，比如“利率市場化”的口號雖然喊了很多年，但直到現在利率都沒有完全放開；銀行業門檻過高，民營資本進入銀行業困難重重；一些地方行政機關要求銀行必須給某企業貸款或者要求借款人必須到指定銀行貸款等等。由于大型國有銀行是“國家的心頭肉”，所以往往能得到各方面的政策支持。⑥在這種優待之下，國有大型銀行往往更加具有競爭力。本人能夠想到的比較具有說服力的例子是在我國偏遠農村存在的情況，在大城市中，我們常常可以看見種類繁多的銀行，不僅有我國的銀行，還有很多外國銀行。但是在一些交通極度不便、極度貧困的農村，可能就只有一家銀行。所以在那個區域，甚至基本上是不存在競爭的，該銀行是毫無疑問擁有市場支配地位的。

終上所述，在判斷市場支配地位時，除了市場份額之外，其他的因素也會同樣影響市場支配地位的判斷，甚至在一定情況下更起決定性的作用，這些因素包括其他經營者進入的壁壘、我國特殊的地理環境(例如我上面提到的某些幾乎與外界隔離的偏遠山村的情況)以及我國的一些行政規定等等。通過以上簡要分析，可以看出我國的大型國有銀行具有市場支配地位，但我國《反壟斷法》反對的并不是這種市場支配地位本身，而是利用這種地位作出的排斥或限制競爭的行為。在銀行業這種濫用市場支配地位的做法主要表現為拒絕交易行為，如之前發生的“銀行停辦存折”事件；搭售行為，主要是搭售各種理財產品；還有就是差別待遇，比較常見的就是銀行針對重點客戶給予的優惠政策和服務。⑦

三、規制方法

(一)完善相關的反壟斷法律法規

在競爭法的學習過程中，本人最深刻的感受就是：與《民法》、《刑法》等規定的十分具體、詳盡的法律相比，我國現有的《反壟斷法》實在過于原則、抽象，在實際適用時不可避免地會出現很多問題。再加上銀行業本身是一個極其復雜的行業，要想完全了解銀行業的業務，不僅要求具備法律知識，還要有很專業的金融知識。所以在對銀行業壟斷行為進行規制的時候，并未專門規定金融反壟斷內容的《反壟斷法》常常表現的力不從心。因此，本人建議在相關法律法規中加入金融壟斷的內容，這樣可以更好地對銀行業壟斷行為進行規制。

其次我們還需要在我國《反壟斷法》中增加有關相關市場的規定。在反壟斷法實施的過程中，“相關市場”是一個具有重要意義的概念，其含義就是企業發生競爭關系的相關領域。要判斷壟斷行為是否存在，第一步就要解決好相關市場的界定問題，如果界定的過寬，那么可能會使相關企業逃脫應有的規制；如果界定的過窄，那么可能會把企業的正常經營行為判定為壟斷行為，所以能否合理界定相關市場關系著壟斷行為規制的成敗。

(二)鼓勵民間資本進入銀行業

壟斷的危害就在于它排除、限制了競爭，所以要鼓勵民間資本進入，這樣一來就可以形成多方參與競爭的良好局面。中國銀監會發布的《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》明確指出：“民營企業可通過發起設立、認購新股、受讓股權、并購重組等多種方式投資銀行業金融機構”，雖然看起來民間資本進入銀行業并沒有什么政策障礙，但事實上這么多年來民間資本在金融業僅僅扮演了微不足道的角色。從大型商業銀行和股份制商業銀行的股權結構看，民間資本不是在首次公開募股時申購成功，就是在二級市場進行股票的買入，進而成為這些銀行的股東。⑧但實際上，絕大多數民間資本的勢力還是非常薄弱，根本不可能掌握經營決策權，也就無法形成真正的競爭。

隨著《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》(下文簡稱《金融國十條》)的頒布，這種情況得到一定改善，民間資本進入銀行業有了實質性的進展，中國金融改革邁出了關鍵的一步。⑨

(三)構建適合我國實際情況的銀行業反壟斷機構

目前我國銀行業反壟斷可以適用的法律法規主要有《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《銀行業監督管理法》等等。這些分散的法律法規對反壟斷執法機構有一些規定。總結起來，我國現有的銀行業反壟斷機構有：國家發展和改革委員會、國家工商行政管理局、商務部。其中，商務部主管經營者集中，發改委主管價格卡特爾，濫用優勢地位的查處主要歸工商行政部門。總的說來，我國銀行業反壟斷執法機構存在職能交叉、效率低下、缺乏專業性等一系列的問題。

目前被世界上大多數國家采用的銀行業反壟斷主管機構的設置模式是以反壟斷執法機構為主的協作監管模式，比如英國、俄羅斯、日本等國家都是采用這種模式。結合我國的實際情況，本人認為我國也應該采用這種模式，即以反壟斷執法機構為主，銀行業監督管理委員會協助監管。因為我國目前已經有反壟斷執法機構，同時對于銀行的監管肯定也離不開銀監會的協助，特別是考慮到銀行業本身的復雜性和專業性、銀行業對于整個社會穩定發展的巨大作用、任何一個機關都很難獨立承擔起這個艱巨任務的現實情況，所以采用這個模式會更適合我國。⑩

[注釋]

①數據來源<2013年中國工商銀行年報>.

②王丙輝.“論中國反壟斷法在銀行業的適用障礙及其完善機制”[J].

鄭州大學學報(哲學社會科學版)，2013(1)：66.

③數據來源<2011中國金融年鑒>.

④陳平.“我國銀行業壟斷問題研究”[D].中共中央黨校，2012.

⑤饒粵紅.“論反壟斷視野下美國銀行業相關市場的界定—兼憑美國的經驗、反思及啟示”[J].國際金融，2009(6)：38.

⑥饒粵紅.“我國銀行業濫用市場支配地位的反壟斷分析”[EB/OL].http：//www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=527，2010-1-9.

⑦王俊林.“壟斷才是中國銀行業暴利的根源”[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/news/corporate/20120306/5708711.shtml，2012-3-6.

⑧王信川.““金十條”破題銀行業壟斷，第二家民營銀行或在溫州破繭”[J].中國經濟周刊，2013(7)：56-57.

⑨高峰.“挑戰市場壟斷：民營資本進入銀行業”[J].價格與市場，2013(10)：13-14.

⑩薛秀潔.“中國銀行業反壟斷規制政策研究”[D].華東政法大學，2011.

[參考文獻]

[1]張津.對我國銀行業壟斷行為法律規制的探討[D].華東政法大學，2013.

[2]張津.對我國銀行業壟斷行為法律規制的探討[D].華東政法大學，2013.

[3]吳學安.打破銀行業壟斷的堅冰[J].百家論壇，2012(8)：78-79.

[4]石英，王勇.論銀行業反壟斷規制的有限性[J].遼寧大學學報(哲學社會科學版)，2014(1)：120.

[5]高峰.挑戰市場壟斷：民營資本進入銀行業[J].價格與市場，2013(10)：13-14.

[6]李文杰.中國銀行業反壟斷法律規制淺析[J].法制博覽，2014(4)：73-74.

[7]白琳.銀行業壟斷堅冰開始破解[N].中國商報，2012-4-6(005).

[8]邱兆祥，安世友.我國銀行業壟斷的根源及解決途徑[N].中國經濟時報，2012-5-28(7).

[9]馬光遠.中國銀行業打破壟斷正當其時[N].經濟參考報，2012-4-9(2).