失地農民權益法律保護問題研究 *——以云南呈貢為例

失地農民權益法律保護問題研究*——以云南呈貢為例

*本項目得到西南民族大學研究生創新科研項目資助(項目編號：CX2015SP08)。

劉云霞

西南民族大學法學院，四川成都610041

摘要：土地對于農民的重要性是不言而喻的，但在云南呈貢因為大學城的建設，大片土地被征收，各種矛盾問題隨之而來，其中，最主要的矛盾就是農民失去土地與農民權益的保障。要想解決好這些問題，不僅要切實貫徹好現有的有關征地補償政策，而且要加快征地制度改革，多渠道促進失地農民的就業，完善失地農民的社會保障。為了切實了解現況，筆者對呈貢管轄的多個鄉鎮級村莊進行了實地調查，共發放問卷200份，實際收回182份，回收率為91%。總體上看，被調查的村莊均為土地被征收的地區，且失地農民顯著，具有較好的代表性。

關鍵詞：大學城建設；失地農民；權益保障

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0035-02

作者簡介：劉云霞(1989-)，女，侗族，云南呈貢人，西南民族大學法學院，研究方向：民法。

一、失地農民的概述

(一)失地農民

提起農民，人們首先想到的就是土地。沒錯，土地就是農民的依靠，無論是工作還是生活，土地都是農民勞動的重要場所和生存基礎。顯而易見，失地農民是指失去土地的農民，農民在失去土地之后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為二者之外的一個邊緣群體，因此我們才給了他們一個特殊的稱謂——失地農民。

(二)呈貢失地農民的產生

在此，我們可以歸納出失地農民產生的幾個原因：

1.工業化的發展。工業的發展是中國強國興邦的必經之路，發展工業就需要大規模的工業場地，農民的耕地也成了理想的場地來源，土地被征用，失地農民也就隨之產生。

2.城市化發展。近年來，中國的城市化進程也日益加快，2011年的社會藍皮書表示，我國城鎮人口占總人口的比重首次超過了50%，標志著我國城市化率首次突破50%。其中，大學城作為教育建設的一部分，在中國也蓬勃發展。

3.土地退化、荒漠化。農民過度開墾土地，濫用土地，使土地失去原本的生產能力，隨之產生退化、荒漠化，土地不能進行耕種，農民也就失去了生存之根本。

在本文中的失地農民是以呈貢為研究對象，故，接下來筆者將圍繞呈貢的失地農民展開論述。

呈貢位于云南省會昆明的東南部，距離昆明市區15公里左右，國土面積461平方公里，耕地面積6241公頃，總人口15.81萬人。2003年，呈貢大學城的建設成為新昆明戰略的核心任務[1]，它主要坐落于呈貢洛羊鎮、吳家營鄉、郞家營、繆家營等自然村地界內，占地43.15平方公里，面積相當于昆明的半個市區，距離昆明市區約25公里。

據上顯示，呈貢失地農民的產生是因為大學城的建設。正由于大學城的建設，許多以種地為生的農民不得不讓出土地，農民本以為當地政府能夠依照中央的指揮，依法征地并安排好一切后期保障，但事與愿違。在征地過程中，各種矛盾也隨之激增，農民甚至采取過激手段表達不滿。

二、因失地而產生的問題

(一)征地補償款的發放問題

呈貢各個村莊，因本村集體土地與城中心距離的不同，土地的補償標準是不同的。據調查顯示，50.5%的農民就覺得征地過程中，補償標準低。33.5%的農民認為補償不能及時落實。據了解，幾乎每個村莊都因補償款的問題與政府發生過沖突，各種圍堵事件，打砸事件接連不斷，農民如此行事，只為爭取屬于自己的征地補償款。也有部分失地農民選擇司法途徑尋求救濟，但由于征地是一種具有強制性的行政行為，法院對此也無從立案。

(二)房屋拆遷與新房安置問題

對于土地被征用的農民，征地部門制定了房屋安置政策，老房進行拆遷，新房進行安置，但部分農民不愿搬入新房，拆除老房，相關部門在解釋無用的情況下實施了強制拆遷。目前，柏枝營、郎家營、繆家營就實施了整村搬遷，調查過程中，住戶就表示，安置房不但建造粗糙，而且經常停水，給住在二樓以上的用戶造成了生活上的嚴重不便。

(三)失地農民的就業問題

耕地征用，或以村、鄉鎮為單位的耕地被整體征用，無疑會使部分農民失去就業的機會，該部分農民通常文化程度較低，年齡較大且無一技之長，從事非農業工作的可能性較小，若不妥善處理，讓其安居樂業，則可能造成社會不小的混亂。

(四)失地農民社會保障問題

在我國，農村醫療保險制度雖然在不斷的改進，但現在的醫療制度仍無法讓失地農民享有城市居民同樣的社會保障[2]。農民雖然在政府的引導下辦理了社會醫療保險，要享受其中的優惠待遇，則需是住院治療的費用才允許報銷，且報銷過程復雜。一般的看病、打針、抓藥都不在保險的范圍，農民“交了錢卻沒有權”，這讓農村醫保變成了空頭支票，不能真正便于農民的生活保障。另外是失地農民的養老問題，千年的傳統，老人應由子女贍養，加之一次性要繳納的養老費用過高，很多年齡相對較大的農民就拒絕了養老保險。

三、呈貢失地農民的權益保障

土地是農民最基本、最主要的生產資料和經營載體[3]，如果失地農民的合法權益得不到有效保護，失地農民的利益得不到合理補償，不僅會增加農村的失業群體，更重要的是將危及整個社會的安定。正因如此，失地農民問題才值得高度重視，失地農民的權益也需要重點保護。

針對上文整理出的問題，筆者在下文給出了適當的建議，希望在呈貢新城的建設中起到一定作用，也希望政府能重視失地農民的權益保障問題。

(一)補償款的發放和引導使用

從目前的情況來看，按《中華人民共和國土地管理法》規定，每畝耕地的補償數額也就3-5萬元，總體來說，這標準還是有些低了。筆者認為，征地補償費應根據土地征用的不同用途而采取不同的征地補償標準[4]。世界上大多數發達國家和地區都建立了比較健全的土地征用補償制度，充分補償失地農民的損失，本國在建設過程中可以借鑒參考。另外，受傳統農業社會生產水平與生活方式的制約影響，被征用土地的補償費對大多數失地農民來說，是生平到手的第一筆巨款。面對這從天而降的巨款，農民們似乎沒有合理的使用計劃，此時，政府就該引導和幫助失地農民合理利用補償款。

(二)征地糾紛的解決

征地是一種具有強制性的行政行為，在這個過程中，行使征地權的行政主體擁有的行政權力具有強制他人服從的力量[5]。但是我國新設立的土地管理部門在履行自己的職能時還不夠完善。在征地過程中，農民沒有參與權，也沒有知情權，此時的失地農民就采取非法手段表示抗議。因此，完善和重構科學合理的救助機制，是解決土地征收糾紛的最終保障[6]。

一般來看，因土地征收及其補償引發的訴訟屬于行政訴訟和民事訴訟的范疇。土地征收無需被征收人的同意，是國家基于公共利益的需要以強制力推行，屬于行政行為，由此引發的訴訟屬于行政訴訟；而土地征收和補償應由征收人和被征收人平等協商，本質上屬于平等主體之間的財產關系，應適用民事訴訟程序[5]。二者之間是有因果關系的，但國家在解決時將二者分開來處理，這樣的話在訴訟中，失地農民是很難獲得較好的保護。

具體而言，應該做以下的改革：首先，將征地行為所依據的政府文件納入司法審查的范圍，征地中往往會出臺各種相關文件，但這些文件往往又會與國家的憲法或法律相矛盾，對征地行為進行審查是實現司法救濟的前提。其次，放寬原告資格，允許對土地征收提起公益訴訟[5]。為防止集體中的多數人以集體的意志犧牲少數人特有的利益，應允許集體組織的成員以個人民意提起訴訟，要求人民法院對征地的合法性與補償的公平性進行審查。再次，延長訴訟時效，面對這么復雜的行政行為，行政相對人在收集資料、證據需花費大量精力和時間，一般的訴訟時效會讓被征地人放棄訴訟權利或材料不足而敗訴。最后，應將土地征收訴訟與國家賠償制度與官員問責制有機結合，在法院確定土地征收或補償行為違法時，應啟動國家賠償程序，并向行政機關提出相關的司法建議，要求責任人承擔責任，需承擔法律責任的，應依法追究法律責任。

(三)房屋安置及就業解決

農戶房屋進行拆除而后遷入新房，在此過程中，農民住房拆遷安置費應與老房的建筑裝修成本大體相當，而新建安置房的面積也應合理，應在農民能夠承受的范圍內。當農民失去土地后，如何使失地農民獲得新的“可持續生計”，促進其就業無疑是主要手段，而失地農民往往缺從事其他職業的技能，所以需要接受相應的教育和培訓。而在調查中，有95.5%的人希望政府能夠提供一些技能方面的培訓，這樣的話，就為他們的就業提供了途徑，也為生活提供了保障。另外，政府還可以為失地農民增加就業機會，如在招商引資的過程中，政府先與企業達成協議，在需要工作人員時盡量優先使用本地區的失地農民；或是實施一定的獎勵政策，鼓勵失地農民自主創業，自謀生路。

(四)完善醫療和養老保險制度

在呈貢新區，政府積極引導失地農民辦理了新型農村合作醫療保險，目前，91%的失地農民參加了醫保，但該保險是有限制的，只針對住院治療的行為進行賠付補償，更多的時候，農民看病都不住院，只會定時定點去打針抓藥，長期積累小病小錢都匯成了大開支。這就需要政府完善醫保的范圍，從農民切身利益出發，讓醫保實實在在為農民服務。

而在傳統觀念中，社會養老似乎是城鎮居民的特權，農村居民對社會養老的需求似乎過于“奢侈”。調查中，也只有38.5%的人參加了養老保險。從失地農民本身來講，一般要到了完全失去勞動能力，完全依賴別人照顧時才會脫離勞動。但是，隨著土地被征用，收入來源沒有了保障，如果還是完全依靠農民自己來解決將來的養老問題，這無疑是難上加難，此時農民就迫切需要政府為其養老問題提供保障，而調查也顯示，有67.5%的人希望政府提供養老保險。

因此，為了能讓失地農民老有所養，積極參保，政府應該完善養老保險制度的結構，讓農民能夠切實感受到其美好的前景。在此筆者認為：

首先。政府應加大宣傳力度，使養老保險制度不斷深入民心。其次，科學設計農民繳費模式和繳費水平。應充分考慮農民自身的經濟承受能力，現今，失地農民要參加養老保險，男性滿45歲，女性滿40歲以上人員，需按失地當年城鎮居民最低生活保障標準，一次性繳納15年的養老統籌費，若是年滿60周歲的老人，需一次性繳納50000元的養老費。這樣的繳費模式讓農民覺得數額太大，無法承受。應適當降低農民的參保價格，并用政府財政實施補貼。最后，政府應該提高財政投入比重。在農民個人合理承擔了養老保險繳費的前提下，政府財政應加大投入力度，保證農民養老金水平能夠滿足養老的基本需求，財政是制度資金缺口的承擔者。財政投入水平也與農民參保意愿呈正相關，加大財政投入也可以引導農民參保，提高農民參保率。

[參考文獻]

[1]夏云娟.昆明市呈貢大學城失地農民的安置問題研究——以柏枝營、郎家營小區為例[J].價值工程，2012.

[2]曹信邦.新型農村社會養老保險制度構建——基于政府責任的視角[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[3]徐勇.中國農村與農民問題前沿研究[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[4]童星，林閔鋼.中國農村社會保障[M].北京：人民出版社，2011：56-61.

[5]陳亞東.失地農民社會保障制度研究——以重慶為例[M].北京：人民出版社，2008：192.

[6]國務院發展研究中心課題組.中國失地農民權益保護及若干政策建議[J].改革，2009(05).