論行政法院與行政訴訟體制的完善

論行政法院與行政訴訟體制的完善

王涵

東北農業大學文法學院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：我國行政司法不獨立，司法不公現象普遍，為擺脫地方政府干擾，增強法院依法獨立公正審理行政案件的能力，最高人民法院多次對行政訴訟制度進行微調，但成效不佳，無法從實質上推動司法體制徹底革新。建立行政法院，是完善我國行政訴訟體制的根本舉措，實行三級法院、兩審終審制和管轄爭議處理制度，健全相應配套措施，推動行政司法體系完善，使其成為獨立于現行司法體制的審判機制，有利于行政審判機制的長期健康發展，是我國司法體制改革的必經之路和最后落腳點。

關鍵詞：司法體制改革；行政法院；行政干預

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0056-02

作者簡介：王涵(1994-)，女，漢族，黑龍江七臺河人，東北農業大學文法學院本科生，研究方向：法學理論。

我國現行《行政訴訟法》對行政訴訟制度予以規定。我國行政訴訟實踐中，各級人民法院遵循既有的行政訴訟管轄體系，處理行政訴訟案件。不斷推進我國法制發展。對于推動行政訴訟這一審理模式的完善具有重要作用。

在當下中國邁向行政法治的進程中，立法滯后和法治社會需要之間形成極大反差，各種制度創新紛至沓來。行政訴訟管轄制度出現諸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的詬病已經成為普遍現象，“三難”問題已屢見不鮮，這些無疑與《行政訴訟法》設立的宗旨大相徑庭。近些年來，最高人民法院多次對行政訴訟管轄制度進行微調，但均未能緩解我國行政訴訟的“尷尬態勢”。如何實現“與行政區劃適當分離的司法管轄制度”對理論和實踐的誤區予以矯正，成為行政審判改革的第一要務。

一、我國行政訴訟管轄“功能異化”

(一)困境之：現行行政案件訴訟管轄制度，滋生“法院地方化”

當前，按照我國行政訴訟法及相關法律所確立的管轄制度，我國實踐基本形成了以級別管轄、地域管轄為主，指定管轄、提級管轄為輔的管轄體制，這一體制成為我國行政訴訟發展的瓶頸：其一，行政審判體制不獨立。司法與行政轄區合一。這種“過分依附”的關系，滋生司法腐敗和司法不公。其二，行政體制的規定，原告選擇訴訟法院的權利無法保障，當事人雙方并非平等主體，一味的照搬民事訴訟法“原告就被告”的審理制度，便使利益的天平更加傾向于行政主體。其三，針對無法保障原告訴訟利益的現象，并未賦予原告尋求救濟的權利，原告不享有管轄權異議，對于“司法不公”只能被動承受，無力改變。

(二)困境之：“不明確性”“不可操作性”加劇了“低審級”的狀況

級別管轄、地域管轄是行政訴訟管轄的主要方式，基層法院審級低，法官綜合素質無法達到追求“實體公正”的高度，滋生不公正審判的比例高。《行政訴訟法》中的內容，如“中級人民法院審理本轄區內重大、負責案件的第一審行政案件”。但對重大、復雜、特殊原因都沒有進行解釋，給予管轄制定如此大的彈性空間，法院受理案件有極大的自主選擇權，使得案件在確定管轄時存在困難，“踢皮球”現象嚴重，上下級人民法院相互推諉，公民的訴權得不到保障。

(三)困境之：“不公正”演變成“案件數量低”“司法資源浪費”

司法系統不獨立，衍生司法裁判不公正，損害行政相對人的應有利益，最終影響的是我國司法權威和公信力，以及民眾對法律的尊重和信仰，導致民眾“信訪”不“信訟”。《最高人民法院工作報告》顯示，截至2007年底，全國法院受理行政案件70余萬件，平均每個法院每年受理不到20件，在司法實踐中，有的法院甚至出現“案荒”，大量的行政審判庭閑置，“高成本”與“低效益”兩相對比，顯得極為不協調。

二、現有“法律框架”之下的探索之路及其不足

隨著行政訴訟體制弊端不斷顯現，行政司法改革的呼聲愈發高漲。最高人民法院多次對行政訴訟管轄制度作出微調，為行政審判拓寬了生存和發展的空間，但這些改革措施均在現有“司法框架體系下”做出，無法突破我國司法體制固有障礙，最終都黯然收場。

(一)探索道路之：提級管轄

最高人民法院首次微調行政訴訟管轄制度的策略是“有限提級管轄”。提級管轄可以改變審判受制于地方政府的狀態，一定程度上實現司法公正。

但隨著“提級管轄‘的試點工作不斷開展，其實施遭遇瓶頸：提高行政訴訟審級，只是減少行政干預的緩沖措施，這一措施不能從根本上遏制干涉司法審判，相反加大司法干預的成本，使得經濟成本與司法權威雙雙受損。其二，司法權威再度收到挑戰，造成司法信任危機。損害民眾對司法審判的尊重和信仰，導致“信訟”不如“信訪”的現象普遍。

(二)探索道路之：異地交叉管轄

《若干解釋》施行后，浙江省臺州市中級人民法院首先開啟了“異地交叉管轄”。異地交叉管轄，受案法院與行政機關沒有依附關系，在一段時期內，取得了明顯的成效。

在長期的實踐中，其存在的必要性受到質疑。首先，異地管轄沖擊了原有的行政訴訟程序。在現有的行政訴訟管轄體制下，可以保證我國司法體系穩定，雖然調換管轄權配置可能會產生不同的審理結果，但卻在司法層面形成動蕩。其次，異地管轄的推進打破了上下級人民法院之間的關系。上下級法院管理體制中原有的穩定性受到嚴重影響。

(三)探索道路之：相對集中管轄

最高人民法院在2013年1月4日下發《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》決定在中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作，這一舉措是黨的十八大之后，最高人民法院推進司法改革的初步嘗試。

同時，這一舉措也存在不足：第一，從根本上講，此項改革并未突破原有的司法體制，只是在原有框架下進行的“部分調整”，與“提級管轄”“異地交叉管轄”一樣，都是現有體制下的微調。第二，這一舉措使多數基層人民法院處于“閑置”狀態，多數案件由有集中管轄權的法院受理，對我國行政訴訟的審級結構形成沖擊。

三、行政審判體制重構――建立行政法院

建立行政訴訟法院的構想提出已久，但至今未得到實施，前述的行政訴訟管轄制度的改革變遷，以溫和的微調方式實現司法體制短期內的積極促進作用，但最終都黯然收場。建立行政法院，這一舉措是對我國現存行政司法體制的徹底革新，是我國行政改革的最終目標。

(一)建立行政法院是行政體制改革的必然選擇

建立行政法院是司法改革之必然，其一，建立行政法院是司法改革涉及行政司法領域的體現。全面深化司法體制改革，各司法領域結合自身發展狀況，重新構建行政司法機制，樹立行政司法權威。其二，建立行政法院，順應司法獨立的要求。這一舉措，有效的將行政區劃與司法管轄范圍相分離。其三，符合行政審判的專業性要求，行政法院系統內部制度化，行政案件處理專門化，這與行政法官專業化關系密切，專業化的行政法官“積累了大量的從業的先進的經驗和技術，使自身的業務素質和業務水平不斷提高”①，會使行政審判效率和質量大大提高。將行政審判案件區別于民事、刑事案件，有利于維護行政司法制度的公正。

(二)“行政法院”之“中國化”

筆者立足于我們司法現狀，參考直轄市所屬法院系統，以及專門法院的設置，提出建立行政法院的構想，針對如何構建適應我國現狀的行政法院提出如下建議：

第一，建立突破現存司法體制框架的行政法院。由中央財政進行撥款，在財政和人力上獨立于地方人民政府。取消各級人民法院的行政審判庭，行政法院在財政等度多方面不再接受政府機關的“領導”，政府機關缺乏進行干預的基礎。

第二，行政法院實行級別管轄和兩審終審制。由最高行政法院、高級行政法院、行政法院三級行政法院組成，其管理機制不同于現行司法體制。首先，最高行政法院屬于最高人民法院的內設性法院，實行國家統一政策；其次，高級行政法院、行政法院在組織上獨立，與其所在行政區劃的的普通法院系統無關。高級行政法院與行政法院通過劃分司法區設置，行政司法區與原有行政司法區分別規劃，根據行政訴訟的實際狀況，以確定管轄區域，同時，在地域遼闊交通不便的地區，應根據實際需要建立行政法庭管轄一審行政案件，行政法庭與行政法院的的上訴法院是高級行政法院，高級法院可依法進行判決。

(三)普通法院與行政法院之間管轄爭議的處理

對這一問題，我們可以借鑒別國做法，如法、德兩國均對此作出規定。法國設立了權限爭議法庭，專門解決兩類法院在管轄上的沖突問題；德國沒有專門的權限爭議法庭，采取了在先原則，即不管案件是司法上的法律關系還是公法上的法律關系的爭訴，先起訴到哪個法院，哪個法院就對其進行審判，審判后其他法院不能就同一個訴訟標的做出相反的裁判。立足于我國目前發展的狀況，應借鑒法國的做法，設立專門的權限爭議法庭裁決管轄權爭議，因為我國在區分公法爭議或是私法爭議的問題上沒有明確的規定，如采取德國的做法，將導致適用不清和適用錯誤的問題，因此需要一個專門的機構來確定管轄權的分配。

四、結語

司法改革進程加深，行政司法體制已不滿足于在原有的司法體制框架下的微調，盡管建立行政法院在現階段仍無法實現，但其天然的優越性，使之成為司法改革的必然。然而在短時間內無法構建以行政法院為基礎的行政審判系統，所以應發揮管轄制度的優勢，推動我國司法體制的小幅度進步，同時為建立行政法院做出必要且充分的準備，以促成我國行政法院體制的建立，樹立司法權威，維護法律正義。

[注釋]

①孔令秋，郭海霞.二十世紀初哈爾濱俄僑就業狀況及其影響研究[J].北方文物，2015(2).

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