當前我國授權立法的問題及反思——從稅收立法的視角

王賢倫

四川大學，四川 雙流610207

授權立法衍生于立法權，它是指擁有立法權的主體將立法權授予行政機關，由其依據授權行使立法權的活動。授權立法能夠規避立法機關應對復雜狀況的滯后性、立法者的非專業性，以及倉促立法帶來的“朝令夕改”風險，保證法律體系的嚴肅性和可預期性。在立法條件尚不完備時，將立法權授予行政機關行使，發揮行政機關專業化、效率高等優勢，能夠有效地填補法律缺位，為規制復雜多變的經濟社會狀況提供法理依據。

在我國授權立法指的是，全國人民代表大會及其常委會授權國務院行使特定的立法權。全國人大及其常委會曾對國務院作出兩次稅收授權立法決定:1984年，第六屆全國人大常委會第七次會議授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行;1985年，第六屆全國人大第三次會議授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例。本文擬從稅收立法的視角來分析當前我國授權立法所面臨的問題、困境，思索圖變之策，為改革完善授權立法提供些許微言。

一、稅收授權立法存在的問題

(一)授權機關空白委任

所謂空白委任，是指立法機關在授權行政機關行使立法權時，未規定任何的限制條件。在現代法治國家，立法機關在作出授權立法決定時一般都本著謹慎、謙抑之原則，嚴格限定授權的時限、地域和權限范圍，并對授權立法內容實行嚴格的審查或備案制度。全國人大及其常委會1984年和1985年的兩次授權立法即屬空白委任，其直接后果是，行政機關依仗授權大量造法，造成數量眾多的低位階行政法規和規章制度充斥。據統計，在稅收立法方面，80%的稅收法律法規都是由國務院及其行政主管部門制定的，由全國人大及其常委會制定頒行的稅收法律只有四部，分別是《企業所得稅法》，《個人所得稅法》，《車船稅法》等三部實體法，以及作為程序法的《稅收征收管理法》。而國務院涉稅的暫行條例有二十多種，財政部與國家稅務總局發出的涉稅“細則”、“文件”和“通知”數以百計;其他由中央部委與省級部門發出的成千上萬，更低層級政府制定的罰款和收費文件則更是數不勝數。即使在2000年我國出臺《立法法》明確規定:“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力”后，這一狀況仍未得到有效糾正。

(二)受權機關再次授權

授權立法中，作為人民代議機構的立法機關將立法權授予行政機關行使，行政機關不得再次將權力授予其他機關行使。我國《立法法》第十條明確規定:被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。然而現實中，國務院在全國人大及其常委會對其授權后，往往又將立法權授予財政部、國家稅務總局等下級行政部門行使。再次授權導致財政部、國家稅務總局等部門的“立法”成果的合法性受到質疑。

(三)超越授權范圍立法

我國《稅收征收管理法》第三條規定:稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。然而事實上，財政部和國家稅務總局，甚至是省級財政、稅務部門出臺的規章條例中包含有大量涉及減稅、免稅、退稅的條款，嚴重超越了全國人大及其常委會對國務院的授權，甚至出現下位法超越上位法規定的“奇聞怪談”，不符合法律位階的等級性規定。更遑論，這些部門的“立法”是在國務院二次授權或者是沒有授權的基礎上進行的。授權立法出現上述問題既有行政權天然的擴張性、授權立法缺乏監督等因素，更深層次的原因在于授權制度設計不健全，授權行為不夠嚴謹。因此，通過一套完善的制度設計對授權立法進行規范就顯得尤為必要。

二、破解稅收授權立法困境的幾點思考

稅收從本質上來講是國民(包括居民及非居民)對其所有的私人財產權利的讓渡，是國家政權取得維持其正常運行的財政收入的最重要手段。稅收具有強制性、無償性和固定性等形式特征和侵益性的實質特征，因而稅收立法對征納雙方的重要性不言而喻。我國《憲法》第五十六條規定:中華人民共和國的公民有依照法律納稅的義務。2015年3月新修訂的《立法法》第八條進一步規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”屬于“只能制定法律”的事項。從而確立了稅收法定主義的原則。學界一般認為，稅收法定主義原則至少包含以下三方面內容，即:稅收要素法定原則，稅收要素明確原則和基本稅收程序法定原則。尋求破解稅收授權立法困境之策，理應基于稅收法定主義這一基本原則來考量。

(一)修訂完善《憲法》中有關稅收的條款

憲法是一國的根本大法，既要保持其穩定性和權威性，同時還要根據社會狀況的發展變化，及時作出修改和調整。針對《憲法》第五十六條規定，有學者認為該條款只規定了公民的納稅義務，而沒有對應的設置國家在這方面的義務——對稅收如何使用作出規定，有規避國家對稅收“取之于民。用之于民”這一天然義務的可能。對此筆者認為應修訂《憲法》中關于稅收的條款，將稅收法定主義這一基本原則寫入《憲法》，同時應對國家如何使用稅收作出規定，以實現公民權利和義務的均衡。

(二)嚴格限制稅收授權立法的范圍，逐步收回稅收立法權，將稅法納入法律保留

對于增值稅、消費稅等在我國稅收收入中占比較大、征收時間較長、稅源基本穩定、征管程序規范的稅種應由全國人大及其常委會盡快提上立法日程，解決其立法級次過低的問題，最大限度減少依行政法規、部門規章為征稅依據的做法。當然，考慮到當前立法的現實和客觀因素的制約，現階段完全取消授權立法尚不具備條件。在此情況下，全國人大及其常委會應嚴格稅收授權立法程序，作出授權立法決定時要嚴格依照《立法法》相關規定，明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等，避免空白委任。

(三)深入推進稅收制度改革，適當下放部分稅收立法權

1994年我國實行分稅制改革，將全部稅種在中央和地方政府之間進行了重新劃分，從而挽救了當時岌岌可危的中央財政。然而，分稅制發展至今，財權與事權不相匹配的矛盾越來越凸顯。尤其在當前“營改增”試點逐步擴圍的形勢下，將原本100%屬于地方稅的營業稅改為中央和地方共享且中央占比75%、地方僅占25%的增值稅，且最終將以增值稅取代營業稅，此舉勢必會進一步弱化地方的財權?；诖斯P者認為應賦予地方一定的稅收立法權，根據不同稅種對宏觀經濟的影響程度，審慎地、逐步地擴大地方稅收立法權。比如城建稅、房產稅、車船稅等，可以由中央統一立法，掌握稅種的開征、停征權，同時賦予地方根據具體情況調整稅目、稅率的權力。像對宏觀經濟影響不大的稅種，比如印花稅等，則完全可以將稅收立法權賦予地方，以充實地方財權。

(四)加強授權立法監督，完善備案和審查制度

盡管我國《立法法》規定了“根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案”，但是在實際操作過程中備案制度流于形式，只是一項登記、存檔的事項，無法對授權立法形成真正有效的監督。有鑒于此，筆者認為，應當加強和改善全國人大及其常委會對被授權機關的立法監督。具體包括:首先在國務院開展稅法的立法準備和草案討論之際，全國人大及其常委會應當進行初步審查，以及時糾正草案的偏誤;其次，在行政法規草案通過并公布后，報經全國人大及其常委會備案時，由其負責對該行政法規進行形式和實質審查，發現問題的嚴格依據《立法法》作出相應處理;最后，國務院及其下屬機構國家稅務總局、財政部等應當及時向全國人大及其常委會報告稅法執行的情況，提供有關稅法實施的真實資料，以便全國人大及其常委會切實有效發揮監督立法的職能。

［1］李香菊．芻議我國稅收立法［J］．中央財經大學學報，2003(8)．

［2］白彥鋒．稅收法定主義原則與政府稅收立法權的界定［J］．河北法學，2004(10)．

［3］魏月霞．淺析授權立法監督的必要性［J］．遼寧行政學院學報，2010(6)．