瀆職罪主體規定的困境及出路分析

瀆職罪主體規定的困境及出路分析

雷劼

鄂州市鄂城區人民檢察院，湖北鄂州436000

摘要：最高人民法院、最高人民檢察院于2012年12月7日頒布的《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》從司法解釋的層面界定了瀆職罪的主體范圍，一定程度上解決了刑事司法中瀆職罪主體認定的難題。然而，人大立法和司法解釋層面在此問題上仍存有沖突亟待解決，本文針對我國瀆職罪主體的定義分析、涵蓋范圍、不足之處進行探討進而提出改良建議，以資司法實踐借鑒。

關鍵詞：瀆職罪；主體；困境；應然

中圖分類號：D924.393

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0155-02

作者簡介：雷劫，鄂城區人民檢察院副檢察長。

人類自有歷史以來就有國家，有國家便需分官設職以治理或服務人民，國家為達成目的，設立各種組織，結合龐大的人力物力，其所運用之人力即是公務員，而公務員掌握國家權力、參與機關組織運作、執行國家任務等，形成社會大眾所特別期待與信賴之關系，期待其能夠踐行忠誠、廉潔、敬業、公正、效能，能為人民表率等等，而此等社會期待表現在刑法方面，則是對公務員身份地位有諸多職務處罰等規定。隨著我國政治經濟體制改革不斷走向深入，國家職能部門的機構設置、職能定位、人員配置均不斷發生重大變化，造成惡劣社會影響的重大責任事故背后亦伴隨著國家機關工作人員失職瀆職行為，對于瀆職罪主體問題的界定出現了許多新情況、新問題。

一、瀆職罪主體實然規定

我國法律對瀆職罪主體的規定，可以劃分為1997年刑法修訂前后兩個階段：1997年刑法修訂之前，有關法律和解釋將瀆職罪的主體規定為“國家工作人員”；1997年刑法修訂之后，瀆職罪主體的限縮到了“國家機關工作人員”范疇。

(一)1997年刑法修訂前瀆職罪主體的規定

1952年4月21日，中華人民共和國中央人民政府施行的《中華人民共和國懲治貪污條例》中首次出現了“國家工作人員”并作為貪污賄賂犯罪主體，但未對瀆職犯罪進行規定。1979年刑法第八章規定了玩忽職守罪、徇私舞弊罪等六個具體的瀆職罪名，并將行賄受賄類罪名納入瀆職罪章，這是刑法首次對瀆職犯罪構成進行規定。此后，高檢院、最高法先后出臺了《關于當前辦理經濟犯罪案件中具體應用法律的若干問題解答(試行)》、《關于人民檢察院直接受理的法紀檢察案件立案標準的規定(試行)》、《關于正確認定和處理玩忽職守罪的若干意見(試行)》等八個司法解釋對國家工作人員的范圍進行具體指導。

(二)瀆職罪主體之現行規定

根據1997年新修訂刑法及其修正案，共規定了濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等六大類，共計四十五個具體瀆職罪名。除了故意泄露國家秘密罪和過失泄露國家秘密罪的主體不限定在國家機關工作人員范圍內，其他瀆職罪名均要求犯罪主體必須是國家機關工作人員，這與1997年刑法修訂之前規定的國家工作人員這一范圍相比，進行了明顯的限縮。

由于新刑法對于瀆職罪主體范圍的規定比較狹隘，對司法實踐造成了一定的困難，因此，全國人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院均出臺了相應的立法、司法解釋對“國家機關工作人員”進行解釋，將中國證監會、鎮財政所長、合同制民警、鄉鎮工商所長、未被公安正式錄用人員、獄醫等，根據其是否實際履行國家機關工作人員職責與否，對依法履行相關職責的納入國家機關工作人員的范圍。尤其是《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋規定》，明確將依照法律、法規或受委托行使國家行政管理職權的組織和無國家機關工作人員編制，在代表國家行使職權的人員，規定可以構成瀆職罪的主體，這一解釋從瀆職罪的“公務性”特質出發，對瀆職罪的主體進行了合理的擴大解釋。

二、我國刑法關于瀆職罪主體規定的困境

1997年修訂后刑法對瀆職罪主體范圍進行了較大的限縮，與我國司法實務的客觀情況不完全相符，瀆職罪主體的刑事立法疏漏導致刑事司法實踐和法律解釋工作遭遇一定的困境。

(一)司法實踐困境

我國刑事法律關于國家(機關)工作人員的規定不完善導致司法實踐遭遇困境。一是國家機關工作人員概念不明，導致司法工作遭遇困境。一方面，我國現行刑法將國家工作人員和國家機關工作人員進行明確區分，并且在刑事立法上對國家工作人員的范圍進行了明確，但對國家機關工作人員的范圍則既未進行概括說明，也未作列舉示例，這就導致了司法實踐上對這兩個概念容易產生誤解，從而導致司法實踐無所適從的情況，甚至直接影響罪與非罪的認定，給廣大基層司法人員造成困惑。二是實體法與程序法在該問題上的規定存有沖突。2012年刑訴法進行了修訂，修訂后的刑訴法第十八條規定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。”但是，刑法規定的瀆職罪犯罪主體為國家機關工作人員，針對瀆職罪的主體問題刑事實體法和程序法的規定出現明顯差異。再者，《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第八條第三款規定：“國家工作人員的瀆職犯罪是指刑法分則第九章規定的瀆職犯罪案件。”如前所述，刑法分則第九章規定瀆職犯罪的主體是國家機關工作人員而非國家工作人員，刑訴規則一方面援引新刑訴法的規定將國家工作人員作為瀆職罪的主體，一方面又進一步認定瀆職罪的主體是刑法第九章瀆職罪章中的國家機關工作人員，同樣出現矛盾。人大立法和檢察機關的規定不一致必定導致司法實踐中爭議頻現。

(二)打擊犯罪受困

我國刑法對“國家機關工作人員”的概念沒有作出明確規定，加之由于我國人事制度相對比較復雜，機構設置并不十分科學，致使在司法實踐中對其認定無法可依，造成主體認定和受案管轄相對混亂，直接影響著罪與非罪、此罪與彼罪的區分。①在這種情況下，刑法有關瀆職罪名規定過細不利于打擊瀆職犯罪。在1979年刑法中，僅在第八章規定了含賄賂犯罪在內的9個瀆職罪名，其中玩忽職守、徇私舞弊更是屬于口袋罪，基本可以保證國家機關工作人員和非國家機關工作人員的瀆職犯罪依法受到刑事追究，這是符合當今世界刑事立法潮流和習慣的。現行刑法以細化瀆職罪名為原則，根據瀆職罪的主體身份不同分設瀆職罪名，力求做到每個瀆職罪的主體都有相應的罪名進行對應，這種做法看似能夠使瀆職案件的查處更加有法可依，然而實際情況卻并非如此。一方面，由于目前我國正處在全面深化經濟、政治、社會改革時期，國家機構設置還比較繁復多樣，履行國家公務的主體很多，想要將所有的主體都在刑法瀆職罪章中羅列相應的罪名進行對應的做法顯然是不實際、也不科學的。這種求全責備的立法方式，不但達不到完善瀆職立法的初衷，相反會使得瀆職罪主體的刑法規定出現漏洞和真空。

(三)司法解釋受困

由于我國有關瀆職罪的刑事立法存在一些不完善之處，直接導致查辦瀆職犯罪的刑事司法實踐經常出現爭議，高檢院和最高法以司法解釋做出了回復，通過擴大瀆職罪的主體范圍一定程度上解決了司法難題。但是高檢院、最高法對工商所、財政所、證監會、保監會、合同制民警等個案做出的解釋，與罪刑法定的刑法基本原則是有一定沖突的。如果進行刑法上的擴大解釋，則該解釋不能超出普通人對于該概念的認知，然而，將準國家工作人員當然地解釋為國家機關工作人員，顯然超出的普通人對國家機關工作人員的理解，在上述多個批復中，高檢院和最高法都引用了刑法第九十三條第二款，將“準國家工作人員”當然地解釋為“準國家機關工作人員”，并不是毫無問題，欠缺成文刑法上的依據，有違反罪刑法定、禁止類推的刑法原則。②

三、瀆職罪主體應然分析

在刑法總則立法定義國家機關工作人員之概念，具有使一般人得以明確知悉、預期瀆職罪主體概念之范圍，進而理解涉及以國家機關工作人員為要件之犯罪成罪廣狹范圍，與罪刑法定主義之刑法基本原則要求相符。并且于現代法治國家，任何責任均須有法律之依據，瀆職罪的主體亦然。

根據我國當前反腐倡廉建設的需要和政治法律環境，筆者建議：一是在刑法總則中規定國家機關工作人員的范圍，將國家機關工作人員的范圍統一于憲法有關國家機構的規定框架內。并將國家工作人員與國家機關工作人員進行明確區劃。二是將刑法第九章中有關瀆職罪的主體回歸至“國家工作人員”。考慮到國家機關工作人員瀆職犯罪的社會危害性，可以將國家機關工作人員的身份列為從重處罰的條款。或者，在立案標準方面，可根據國家工作人員和國家機關工作人員履職義務程度的差異，對國家機關工作人員設置較國家工作人員更低的入罪門檻，在加大對國家機關工作人員瀆職犯罪的打擊力度的同時，實現刑法上的權利義務相一致。

[注釋]

①劉鵬，丁科佳.瀆職罪的主體研究及立法對策[J].理論觀察，2004(4).

②周光權.依“職權論”也不能任意擴大瀆職罪主體范圍[N].檢察日報，2003-9-8.

[參考文獻]

[1]劉鵬，丁科佳.瀆職罪的主體研究及立法對策[J].理論觀察，2004(4).

[2]周光權.依“職權論”也不能任意擴大瀆職罪主體范圍[N].檢察日報，2003-9-8.