人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性分析

屈秋桐

曲阜師范大學法學院，山東 日照 276800

一、引言

為了更好的實現(xiàn)對檢察院的有效監(jiān)督，保障檢察權(quán)的依法行使，最高人民檢察院從2003年9月起開始在各地試點實行人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員是由機關、團體、企事業(yè)單位推薦，對檢察機關在自偵案件中做出的各種決定以及對檢察機關或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”進行社會監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。

本文對該制度從規(guī)范主義的角度進行分析。規(guī)范主義是法學研究的一種重要方法，相對于實證主義而言，其更多的是從規(guī)范角度出發(fā)、以規(guī)范性問題為主要的分析和研究的對象。規(guī)范主義體現(xiàn)的是一種實踐的理性，注重對規(guī)范本身的體系性和內(nèi)在邏輯的分析和研究。規(guī)范是法律構(gòu)成的最基本要素，法學的大部分問題都是基于規(guī)范展開。通過法律的規(guī)范分析，以尋求規(guī)范背后的意蘊”①。對人民監(jiān)督員制度進行規(guī)范性分析，總結(jié)已有的經(jīng)驗，明確存在的不足，可以更好的完善該項制度，更好的服務于司法實踐。

二、現(xiàn)行相關規(guī)范性文件的梳理

總體而言，現(xiàn)行制度的規(guī)范體系主要是由最高檢出臺的規(guī)范性文件和各地方制定的相關規(guī)范所構(gòu)成。

(一)最高檢出臺的相關規(guī)范性文件

實踐中現(xiàn)行制度的基本框架主要是來源于最高檢頒布的五個文件，這一系列文件是現(xiàn)行制度得以運行的最直接的規(guī)范依據(jù)，這些規(guī)范主要涉及了人民監(jiān)督員的權(quán)利義務分配和選任方法、監(jiān)督權(quán)行使的對象、程序、范圍、效力等問題。

(二)各地方制定的相關規(guī)范性文件

在該制度的試點中，各地方也制定了一些文件，作為對最高檢規(guī)范性文件的實施細則和拓展補充。總體來看，這些文件主要涉及人民監(jiān)督員的選任方式與程序以及必要經(jīng)費的保障、監(jiān)督辦公室的設立和運行、監(jiān)督意見的處理方法等內(nèi)容。該類規(guī)范從制定主體上來看，可分為各級試點檢察機關制定的文件和各級人大常委會及其主任會議制定的相關文件。前者如上海市人民檢察院制定的《上海市人民檢察院關于人民監(jiān)督員制度的實施意見(試行)》;后者如銀川市人大常委會作出的《銀川市人民監(jiān)督員工作辦法》。

三、現(xiàn)行制度相關規(guī)范性文件的經(jīng)驗分析

在現(xiàn)有的相關規(guī)范性文件中，包含了對人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式和程序、監(jiān)督的性質(zhì)和效力等諸多有積極意義的規(guī)定，這對人民監(jiān)督員法律制度的構(gòu)建和進一步的完善提供了指導性的經(jīng)驗。

(一)確定了該制度監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

對于該制度所指向的監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)問題，現(xiàn)行的規(guī)范性文件做出了明確的界定，將該監(jiān)督權(quán)定位為社會監(jiān)督，是一種來源于司法系統(tǒng)外的外部監(jiān)督，這就為地方各試點院試行該制度以及該項制度的發(fā)展明確了方向。對法律性質(zhì)的明晰是法律制度構(gòu)建的基礎，正如清末法學家沈家本所提出的“立法者明乎事理之當然，究其精義之所在”②。

(二)平衡監(jiān)督權(quán)、檢察權(quán)的關系

我國憲法規(guī)定檢察機關依法獨立行使檢察權(quán)，人民監(jiān)督員要在憲法的指引下行使其監(jiān)督權(quán)。因此，在今后的立法中，要科學的界定監(jiān)督的標準和界限，把握好監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)之間的平衡關系。

針對這個問題，現(xiàn)行的制度體系已有一些有益經(jīng)驗。《上海市人民檢察院關于人民監(jiān)督員制度的實施意見(試行)》第5條規(guī)定了對監(jiān)督意見不同的處理方式，這既是檢察權(quán)獨立行使的表現(xiàn)，又是對人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)的認可。此種“立法”策略，是在監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)之間追求一種良好的平衡，既肯定了人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)在程序上的參與性，又保障了檢察院的獨立性地位，同時與刑事訴訟法相呼應，這些經(jīng)驗在后續(xù)的法制化進程中值得借鑒。

(三)較為系統(tǒng)的監(jiān)督程序

現(xiàn)有的規(guī)范體系中，對監(jiān)督權(quán)行使的程序性規(guī)定較為系統(tǒng)，主要涉及監(jiān)督的提起程序和參與、評議程序以及監(jiān)督員的回避程序。規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的出發(fā)點是保障監(jiān)督權(quán)的有效和獨立行使，從而與現(xiàn)行刑事訴訟制度相契合，以更好的保證司法權(quán)利的正確行使。從各種規(guī)范性文件的總體而言，形成了人民監(jiān)督員以材料分析、聽取匯報、詢問辦案人和當事人、評議和表決為內(nèi)容的基本程序。這些程序性的規(guī)定，符合刑事訴訟的一般規(guī)律，目的在于保證監(jiān)督權(quán)的依法合理行使，保證監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)的有序平衡。

在規(guī)定監(jiān)督程序相關文件中，有些獨到經(jīng)驗值得引起重視。一是明確和細化人民監(jiān)督員參與和詢問工作的方式和程序。如四川省資陽市制定的《關于人民監(jiān)督員制度旁聽訊(詢)問實施辦法(試行)》，對旁聽、訊(詢)問的程序作出了詳盡的規(guī)定，還創(chuàng)造了人民監(jiān)督員的回訪制度。二是在法律框架內(nèi)對監(jiān)督范圍的擴展，將監(jiān)督由案后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)化。如山西省政府對于該問題制定的《關于加強檢察人員執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的暫行規(guī)定》。

四、現(xiàn)行制度相關規(guī)范性文件的問題分析

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件確立了該項制度的性質(zhì)和基本框架，但從這些規(guī)范本身以及司法實踐的運行上來看，仍然存在許多問題。

(一)創(chuàng)設目的與現(xiàn)實運行機制相背離

該項制度創(chuàng)設的目的在于構(gòu)建一種外部制約內(nèi)部的全新的檢察監(jiān)督機制，突出其社會性外部監(jiān)督的特點。而社會性外部監(jiān)督的關鍵在于主體的獨立性地位，這是其獨立的行使監(jiān)督權(quán)的先決條件。

但在司法實踐中，人民監(jiān)督員的運行機制卻與其外部監(jiān)督的根本目的相背離，這一問題直接體現(xiàn)在最高檢的相關規(guī)定中。如“人民檢察院實行人民監(jiān)督員制度應當設立人民監(jiān)督員辦公室，作為人民監(jiān)督員的辦事機構(gòu)”，“人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需經(jīng)費，應當在各級檢察機關業(yè)務經(jīng)費中支付”。這些規(guī)定使得人民監(jiān)督員處于一個相當尷尬的境地，其設立以及工作的開展都與檢察機關的內(nèi)部機構(gòu)設置密切相關，實際上成為檢察院部門的一個內(nèi)部機構(gòu)，其監(jiān)督權(quán)的行使嚴重依賴于檢察機關，這就無法保持其獨立的監(jiān)督地位。

此種創(chuàng)設目的與實際運行機制的背離，使得人民監(jiān)督員制度的理念初衷與現(xiàn)實情況存在極大的矛盾，其監(jiān)督的實際效果必然無法保障，其制度設計的初衷也無法實現(xiàn)。

(二)在選任標準上缺乏明確合理的統(tǒng)一性規(guī)定

在現(xiàn)行的制度體系中，在人民監(jiān)督員的選任上存在許多的標準，一般的要求是有一定的文化水平和政策法律知識，具有廣泛的群眾基礎，善于實事求是的聽取和反映群眾意見③。

這些選任的標準都存在一定的可取之處，但作為一項服務于司法實踐的制度，確立明確統(tǒng)一的選任標準更加具有實際的可操作性，以維護法律的穩(wěn)定性。

同時現(xiàn)有的選任標準也有違平等公正的一般法治理念，如從生理條件和知識結(jié)構(gòu)條件對人民監(jiān)督員的任職作出約束，限定監(jiān)督權(quán)為部分公民享有。實際上作為憲法明確規(guī)定的一項公民基本權(quán)利，監(jiān)督權(quán)應為一般公民所享有，如同英美法系的陪審制一樣，在資格的選任上應更多的遵從一般的社會道德和樸素的法律觀念。因其他的社會因素而構(gòu)成對公民監(jiān)督權(quán)的差別判斷，是有違憲法的平等公正原則的。

(三)人民監(jiān)督員制度相關規(guī)范的形式違法性

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的基本框架由最高檢的規(guī)范性文件和地方實行的制度規(guī)范予以確立，而這些規(guī)范性文件本身在形式上是存在違法性的。

首先是最高檢相關規(guī)范性文件的形式違法性問題。最高人民檢察院作為憲法所確立的法律監(jiān)督機關，在實現(xiàn)其基本職能的過程中，其有權(quán)制定相關的規(guī)范來調(diào)控特定的法律關系。這些規(guī)范有司法解釋也有服務于檢察工作的行政性司法文件，這些行政性文件包括涉及檢察機關行政管理事項的司法行政文件和內(nèi)部工作制度的其他司法文件。從該制度的調(diào)整對象和涉及內(nèi)容來看，其不屬于為解決法律具體適用問題而制定的司法解釋，也不是一種司法行政文件，其應當屬于涉及檢察機關內(nèi)部工作制度的司法文件。如果僅僅涉及人民檢察院內(nèi)部的工作方式、工作流程和機構(gòu)設置，人民監(jiān)督員的制度規(guī)范在現(xiàn)行的法律框架之內(nèi)是合法合理的。但是由于人民監(jiān)督員的社會性外部監(jiān)督的屬性，其不可避免地會涉及人員的選任、公民監(jiān)督權(quán)的行使和效力的問題，這些法律關系已經(jīng)突破了檢察機關內(nèi)部工作制度的范疇，涉及了對公民基本權(quán)利的限制和調(diào)整。因此，以行政性的司法文件設定人民監(jiān)督員制度來對公民法定權(quán)利進行限制和調(diào)整，是違反法律基本原則的。

其次是對于地方檢察機關和地方人大制定的相關制度規(guī)范的合法性判定問題。從《立法法》的角度來看，涉及訴訟的相關制度必須是以法律的形態(tài)來確立和規(guī)范。盡管對訴訟制度的內(nèi)涵和外延在現(xiàn)行法律框架之內(nèi)缺乏有權(quán)機關的解釋，對其范疇缺乏明確的界定，但是人民監(jiān)督員制度實際上就是訴訟制度的組成部分，其設立的目的就是與刑訴法銜接以更好的保證司法權(quán)的公正行使。因此對于地方檢察機關和地方人大就此問題制定的制度規(guī)范，確實存在違法和越權(quán)的嫌疑。

由以上的規(guī)范性分析可以看出，現(xiàn)行制度的最大問題在于缺乏立法上對法律制度的構(gòu)建。僅僅由效力等級較低的相關規(guī)范性文件對人民監(jiān)督員制度進行規(guī)定和調(diào)整不僅在形式上存在違法性，而且無法發(fā)揮制度設置的根本目的。因此通過立法將其上升至法律層面，構(gòu)建一個完整的法律制度體系成為解決所有問題的關鍵。

五、結(jié)語

人民監(jiān)督員制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，積累了許多有益的經(jīng)驗，同時也存在諸多的現(xiàn)實問題。其不僅是刑事訴訟的一項制度，更是公民監(jiān)督權(quán)的直接體現(xiàn)，因此僅僅靠幾個效力層級較低的規(guī)范性文件，完全不能建立完善的司法制度以滿足實踐的需求。因此在立法層面上的法律設計才是解決問題根本出路。本文通過對現(xiàn)行制度的規(guī)范性分析，以期有助于現(xiàn)存問題的解決和具體法律制度的構(gòu)建。

[ 注 釋 ]

①喻中.法學方法論視野中的規(guī)范分析方法及其哲學基礎[J].新疆社會科學，2004(3):75.

②周旺生.立法學[M].北京:法律出版社，2004:266.

③參見最高檢的相關規(guī)范性文件.

[1]孫笑俠，夏立安.法理學導論[M].北京:高等教育出版社，2004.

[2]周旺生.立法學[M].北京:法律出版社，2004.

[3]李衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的實踐思考[J].人民檢察，2005(4).

[4]徐漢明.人民監(jiān)督員制度的根據(jù)、特征與功效[J].法學評論，2006(6).

[5]鐘圖，陳崇諾.人民監(jiān)督員旁聽訊(詢)問制度的探索與實踐[J].方圓法治·人民監(jiān)督員專刊，2008(6).

[6]尹清元.完善我國人民監(jiān)督員制度的法律思考[J].公民與法(法學版)，2011(11).

[7]喻中.法學方法論視野中的規(guī)范分析方法及其哲學基礎[J].新疆社會科學，2004(3).

[8]謝暉.法律規(guī)范之為法學體系的核心[J].學習與探索，2003(6).