論環境民主下的公眾參與制度

論環境民主下的公眾參與制度

王澤宇

北方工業大學，北京100041

摘要：環境民主是環境與資源保護法中的一項基本原則，而公眾參與是環境民主原則指導下的一項重要制度，隨著當今環境問題的不斷惡化與公眾對于環境保護的意識覺醒，環境民主下的公眾參與制度也將擁有其不可估量的現實作用與未來意義，所以對于公眾參與制度的研究變得刻不容緩。

關鍵詞：環境民主；公眾參與；環境法治

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0186-03

作者簡介：王澤宇(1994-)，男，漢族，山西長治人，北方工業大學本科生。

民主是歷史上最古老而又最重要的法律價值之一，也是現代人們不懈追求的目標之一。民主的定義是以多數人的意志為政權的基礎，承認全體公民自由、平等的統治形式和國家形態。①而在現代社會中，民主是一個含義較廣的概念，常常用于表示具有平等、自由性質和特征的狀態、現象，其已經成為人類社會普遍的價值觀和現代文明國家的根本原則。而民主在環境法學中的應用具體表現為環境民主原則，環境民主原則是環境與資源法中的指導性原則，不僅體現為環境程序法中的民主性，而且體現為環境實體法中的民主性。即在環境民主原則的引領下，通過民主立法建立環境與資源法的體系，確立公民、組織、國家等主體的實體權利義務，再通過建立民主程序，以保障環境法主體的權利義務。

在我國，環境民主主要指公眾有權通過各種途徑和形式開展環境保護活動，參與對國家環境事務的管理。②對于環境民主原則，學界有不同的爭論，有學者將其直接稱之為“公眾參與原則”，有學者將其稱之為“依靠群眾保護環境原則”，筆者認為將環境民主原則直接等同于公眾參與或者依靠群眾保護環境都是有失偏頗的，環境民主作為一項指導性原則，有其宏觀性與全面性，其既能反映公眾積極參與環境保護管理又能體現依靠群眾保護環境，既能體現公眾在環境保護中參與的權利，又能體現公眾在環境保護中應盡的義務，所以環境民主原則應有其更為廣闊的內涵與外延，而不應局限于某個制度。公眾參與則是環境民主原則的一個重要表現，指的是群眾參與政府公共政策的權利。走群眾路線強調的是政府的領導方法與群眾的義務，而公眾參與強調的是群眾的權利與政府對此權利的保護。③

本文旨在探究環境民主原則的過程中，以環境民主原則的發展為背景，以具體的公眾參與制度為落腳點，對當代世界公眾參與制度的形成與發展、涵義與內容以及不足與完善進行研究，以期能夠為中國環境民主原則下的公眾參與制度的發展提供一些借鑒。

一、環境民主下公眾參與制度形成與發展的基礎

公眾參與制度作為西方的舶來品，在我國適用的時間并不長，其根源于西方環境保護的理論與實踐的發展，成熟于人們對于環境問題不斷變化的應對與解決之中。筆者認為要探究公眾參與制度的內涵，必須先搞清其形成的歷史背景以及其理論和實踐基礎，從而探尋出其內在含義。

(一)歷史背景

西方的民主之花在古希臘的民主政治中盛開，并且影響了此后幾千年的歷史，從此西方不論在文化上還是政治上都深深地留下了民主的印記，在后來，無論是文藝復興還是啟蒙運動，無論是《獨立宣言》還是《人權宣言》，民主都發出了耀眼的光輝，自然，環境民主的歷史文化根基也來源于此。環境民主是民主在環境方面的一個延伸，是民主精神在環境領域的一個重要表現。而環境民主的萌芽則始于近現代，在經歷過第一次工業革命和第二次工業革命之后的西方世界，人們對于環境問題的認識和理解也逐漸深化，從最初的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”到后來的環境法體系初步形成，再到環境法的綜合化、一體化發展，環境民主化，在全球化大背景下的環境問題中得以體現，僅憑政府的管理已經無法面對日益復雜的環境問題，而民眾是環境問題的直接受害者，也是對于環境問題最有發言權的群體，如果不能較好地運用群眾的力量，結果必將得不償失，所以公眾參與制度逐漸在環保領域內起到了不容忽視的作用。

(二)理論與實踐基礎

此外，公眾參與制度有其理論與實踐基礎，即公民環境權理論的發展與群眾性保護環境運動的實踐。

如果說民主精神對于公眾參與制度來說是一種歷史底蘊的存在，那么環境權的發展對于公眾參與來說就是一種新的、正在發展中的理論。環境權理論是本世紀1960年代以來，基于環境污染損害和西方國家呼吁環境立法以保護環境的過程中提出來的。1970年3月《東京宣言》呼吁，“我們請求，把每個人享有健康和福利等要素不受侵害的環境權利和當代人傳給后代的遺產應是一種富有自然美的自然資源的權利，作為一種基本人權，在法律體系中確定下來?！蔽覈鴱埼娘@教授在對權利義務做分類時也曾將環境權列入人類權。④由于環境權所體現的是一種公共利益即環境利益，那么實現和保護環境利益的方式就是公益訴訟，這就為公眾參與制度打下了理論基礎。

從辯證唯物主義的角度看，認識與實踐是對立統一的，實踐為認識的發展提供動力，認識又反作用于實踐。公眾參與制度有其理論基礎，必有其實踐基礎，1970年4月22日，美國首次舉行了聲勢浩大的“地球日”活動，呼吁創造一個清潔、簡單、和平的生活環境。1990年4月22日，全球140多個國家、2億多人同時在世界各地舉行形式多樣的環境保護宣傳活動，以期喚起人類愛護地球、保護家園的意識，從而改善全球整體環境，促進資源開發與環境保護協調發展，進而改善地球的整體環境。⑤在環保運動發展的背景下，公眾參與制度擁有了堅實的實踐基礎。

二、環境民主下公眾參與制度的涵義與內容

公眾參與制度并不是環境領域的一項特殊制度，其最初指的是在政治生活中，公眾在代議制民主中參與投票選舉活動，在不斷的發展中，公眾參與開始應用于環境、公共衛生等領域，其外延也更加廣泛。蔡定劍教授認為：公眾參與“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。⑥通過參考蔡定劍教授的對于公眾參與的定義，筆者認為，實際上，公眾參與可以理解為：在特定事務上，公眾與政府等公共權力機關的一種信息與行為的互動，并且通過互動，來有效地影響特定事務的發展進程。在政治領域是如此，在環境保護領域亦是如此。在環境領域，公眾與政府的互動，在法律的權利與義務的規制下，公眾通過一系列方式來監督政府，政府通過采納群眾意見來獲得群眾認可，如此，方可實現環境保護中的公眾參與。

公眾參與作為一項重要的環境保護領域的制度，有其獨特的內容。眾所周知，權利與義務相輔相成，筆者認為，公眾參與亦是權利與義務的綜合體，其內容也是關于權利與義務的內容。公眾參與制度中，民眾主要包含有環境知情權、環境參與權和環境救濟權三項內容以及所享權利對應的義務。

(一)環境知情權是公民對于環境政策、環境問題、環境保護狀況等一系列情況的知情權，環保行政機關應當將環境信息進行公開，接受民眾的監督。這項權利也是公眾參與的一項重要前提。

(二)環境參與權是指公民有權參與到環?；顒拥母黜棴h節中去。如對于環境立法的建議，參與立法與行政執法聽證會等。這是具體落實公眾參與的一項重要權利。當然，這也是一項義務，民眾有參與環境保護的權利，但同時，在我國《環境保護法》第六條中也有提到，一切單位和個人都有保護環境的義務。

(三)環境救濟權是當公民的環境權益或者人身和財產權益遭到損害時可以通過司法和行政程序，使受到損害的環境權益得到賠償和補償。⑦其中環境公益訴訟就是環境救濟權實現的一項重要途徑。

三、環境民主下公眾參與制度的不足與改善

李克強總理在2015年兩會后答中外記者問中提出：“治理環境污染要抓住關鍵，今年的要害就是要嚴格執行新出臺的《環境保護法》。環保法的執行不是棉花棒，而是殺手锏?！痹?015年新出臺的《環境保護法》中第五十三條規定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。第五十三條為公眾參與制度提供了堅實的法律保障。這無疑是公眾參與制度的巨大進步。但是從公眾參與制度現今在中國發展的狀況來講，是不容樂觀的。筆者在分析不足的基礎上提出了一些對應的解決途徑以供參考，主要有以下三個層面：

(一)從源頭來看，公眾參與制度的立法是有其不足的，如環保法第五十三條僅為一項原則性規定，并沒有在法律中規定具體的落實方案，雖然我國有行政法規作為補充，如國家環保總局在2006年頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，但是這些法規大都由專家和有關部門制定，民眾在參與度上顯得微乎其微。政府需要進一步放開公眾參與立法力度，立法的過程應由自上而下逐漸過渡為自下而上，可采用聽證會等多種形式，但又不能流于形式主義，要兼顧到公益與個人利益，必要時政府應當進行環境法規的知識講解和普及，以使一部分對于環境標準理解不足的群眾能夠更好地參與到環境立法中來。

(二)從過程來看，環境法律和法規中公眾參與制度的具體落實是一項重點，更是一項難點。雖然我們不能苛求制度的完美，但是不足之處是需要我們不斷改正和完善的。首先要指出，我國現行的公眾參與中，公眾在與政府的互動中處于弱勢地位，環境執法的過程存在大量執法不當的問題。其次，推動環境執法的動力明顯不足，大多數靠網絡或者傳媒通過新聞報道，從而將環境污染事件轉化為具有一定公眾影響的事件，然后政府迫于壓力從而進行環境執法，這就使得環境執法的效率低下，執法公正在這樣的背景下很難得到保證。所以環境執法迫切需要公眾的有效參與，例如可以由公眾選舉代表來參與到環境執法的過程中，對環境執法進行監督，同時，還應保障公眾對于行政機關執法的建議與投訴權，通過政府授權來使群眾組織參與到環境糾紛的調解與環境執法的監督中。

(三)從結果來看，我國環境訴訟的制度一直存在一些不足，而恰恰環境訴訟是公眾參與中的一項重要環節，也是公眾能夠運用法律武器維護自身合法環境權益的一項重要制度。但是我國環境訴訟的原告僅限于與直接受害人和法律規定的有關機關和組織，這就使得環境維權變得難上加難。環境污染有其廣泛性與不確定性，很多污染都具有潛在性和突發性，所以環境公益訴訟不能僅限于直接受害人，還應突破這種局限，將直接利害關系人變為非直接利害關系人，擴大原告的范圍，并且通過制定嚴格的環境公益訴訟程序來防止濫訴的發生和保障公民合法的訴權。

我們可以借鑒一些公眾參與模式發展較好的地區，如嘉興模式，嘉興市成立了以非政府組織(社會組織)為主體的環保聯合會，其下屬組織包括市民檢查團、專家服務團、生態綠色宣講團、環境權益維護中心、環境學會等民間組織機構。以環保聯合會為龍頭、三團一中心為支撐的組織框架，構建起政府引導公眾參與的環境治理新格局。⑧公眾參與制度的系統化，多維的環境糾紛解決機制和公眾參與方式，是值得我們學習的典范。我們還可以借鑒外國的先進經驗，取長補短，從而使我國的公眾參與制度在環境民主的基礎之上開花、結果。

[注釋]

①中國大百科全書數據庫[EB/OL].http：//dbk2.chinabaike.org/indexengine/indexsearchframe.cbs，2014.

②蔡守秋主編.環境資源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010，8：136.

③蔡守秋主編.環境資源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010，8：136.

④張文顯.法學基本范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，1993：103.

⑤百度百科，詞條“世界地球日”[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=s5lJUQ-Qbq_0ceXKMAXky-MH56SKeUTGaMUvcPbHy3Bz3ooBWlaqq8jbWmRSiqLr.

⑥蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009.8.

⑦王宏巍.環境民主原則簡論[Z].中國法學會環境資源法學研究會與學術研討會，2008.

⑧沈棲.環境民主：嘉興模式的要旨.東方網[EB/OL].http：//pinglun.eastday.com/p/20141203/u1ai8473593.html.

[參考文獻]

[1]中國大百科全書數據庫[EB/OL].http：//dbk2.chinabaike.org/indexengine/indexsearchframe.cbs，2014.

[2]蔡守秋主編.環境資源法教程(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2010.8.

[3]張文顯.法學基本范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，1993：103.

[4]百度百科，詞條“世界地球日”[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=s5lJUQ-Qbq_0ceXKMAXky-MH56SKeUTGaMUvcPbHy3Bz3ooBWlaqq8jbWmRSiqLr.

[5]蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009.5.

[6]王宏巍.環境民主原則簡論[Z].中國法學會環境資源法學研究會與學術研討會，2008.

[7]沈棲.環境民主：嘉興模式的要旨.東方網[EB/OL].http：//pinglun.eastday.com/p/20141203/u1ai8473593.html.

[8]蔡守秋.環境公平與環境民主——三論環境資源法學的基本理念[J].河海大學學報(哲學社會科學版)，2005，9，7(3).

[9]蔡定劍.中國公眾參與的問題與前景[J].民主與科學，2010(5).

[10]王燦發，程多威.新<環境保護法>下環境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014(8).