關于進一步加強保險機構案件責任追究管理的思考

侯書章 許 蓉 田 力 郭 剛

西安監察稽核中心，陜西 西安 710001

自2010年7月1日《中國保監會關于印發<保險機構案件責任追究指導意見>的通知》(以下簡稱《指導意見》)施行以來，各保險公司加強了對系統案件的風險管控，通過加強制度宣導、強化內控合規、完善責任追究辦法、懲處違法違規行為等一系列手段，有效地遏制了案件發生，對警示及教育員工起到了積極促進作用。但從目前《指導意見》執行情況看，部分分支機構對問責人員后續管理失之于寬、失之于嚴，不利于維護《指導意見》的嚴肅性，也成為導致一些問題屢查屢犯、邊查邊犯的重要因素，本文結合《指導意見》建立背景、貫徹意義、執行存在的問題、原因分析、整改建議等方面展開討論。

一、制訂《指導意見》的背景

(一)糾偏“權責倒掛”

近年來，保險刑事行政案件時有發生，盡管保監會不斷加大監管力度，查處了相關保險機構和違法違規人員，但保險違法違規行為仍然屢查屢犯，屢禁不止。“究其原因，主要是公司經營管理承擔主要管理責任的法人機構和高管人員依法合規經營意識不強，對分支機構缺乏有效管理，個別上級公司對基層機構的違規行為采取縱容和默認的態度，甚至對違法違規人員予以庇護或變相庇護?！北ｋU業務經營中的違法違規行為大多發生在基層營業單位及其從業人員中，絕大部分案件發生后受到處罰的往往是直接責任人，法人單位、省分公司高管人員的管理責任無法有效追究，形成“職位越高，責任越小”的現象。

(二)掃除問責盲區

據了解，保監會曾于2006年1月發布《國有保險機構重大案件領導責任追究試行辦法》，用以問責國有保險公司重大案件的相關責任人。“然而，由于該辦法僅適用于國有保險公司，其它保險機構并沒有相應的責任追究依據，這就出現了問責盲區，即被問責的國有保險公司人員只要跳槽到非國有性質的機構，就可以逃避責任甚至逃避監管。”新出臺的《指導意見》不僅填補了這樣的空白，而且確定了“權責明晰”、“向上追責”、“一案多問”、“區別對待”的基本原則。根據《指導意見》規定，當發生規定的問責事項時，不僅應追究發案機構業務操作人員和管理人員的責任，還要追究上級機構的管理責任，同時追究流程制約、稽核審計等相關崗位人員未盡職盡責的責任。

(三)“誰任命誰問責”

實施案件責任追究的主體是保險機構，不是保險監管部門，也就是“誰任命誰問責”。被問責對象既包括案件直接責任人，也包括對案件的發生具有間接責任的各級機構經營管理人員和其他間接責任人。具體涉及到保險支公司、中心支公司、省分公司、總公司直至保險集團(控股)公司的主要負責人、分管負責人和相關部門負責人等經營管理人員，以及具體工作人員，也就是“一案多問”。此外，在責任人的界定上，對于直接責任人的認定，《指導意見》采取的標準與司法機關、監管機關認定的標準一致;間接責任人主要根據公司內部管理中的權責規定以及崗位職責進行判斷。

(四)制約“帶病高管”

根據《指導意見》規定，公司在案件責任追究辦法中要明確規定對應當追究責任而未追究責任以及責任追究不到位的保險機構的主要負責人采取的處理措施。不僅如此，受到案件責任追究的人員在一定時間內，在職務、津貼以及錄用和任用上會受到限制。同樣值得關注的是，《指導意見》在問責管理部分，分別針對離崗人員、未執行問責辦法等情形進行了規定，對于退休不到2年以及已經調離原工作崗位的相關責任人，發案保險機構都要追究其案件責任。

“通過實行這些問責管理方式，有助于形成行業合力，共同打擊違法違規行為，切實發揮責任追究制度的效力?！眴栘熤贫仁潜ｋU公司內控制度的重要組成部分，也是監管的重點內容之一?！皩τ谀切┎粐栏駡绦羞@些問責規定的機構，監管部門會將其列作監管重點，加大現場檢查頻度和力度，對負有責任的人員，還將嚴肅追究其責任?！?/p>

二、貫徹《指導意見》的重要意義

一是規范市場秩序的需要。中國保監會成立以來，規范保險市場、維護依法合規經營的監管思路和方針完全符合我國保險市場改革發展的實際，且取得了令人矚目的成效。建立案件責任追究機制，在保險業實行問責，是中國保監會繼續深入加強市場行為監管、規范保險市場秩序、防范化解保險市場風險的重要舉措。各保險公司要積極配合保監會，參與打擊違法違規行為，建立健康穩定、有序競爭的保險市場秩序。

二是切實減少和杜絕違法違規案件的需要。回顧保險改革發展歷程，保監會在加強管控、建章立制方面取得了長足的進步，各項內控措施、管控制度及體系化建設日臻完善。但在保險市場趨于成熟進程中還是暴露出的一些問題，特別是違法違規行為屢禁不止的現象，需要我們認真審視保險公司在內控制度中的漏洞與不足。市場監管過程中發現的問題，反映出全系統依法合規意識還是很淡薄，有的則充分暴露出保險公司監督制約機制存在漏洞。這些問題為什么屢禁不止?除了思想認識上存在偏差，沒有引起足夠重視這個原因外，內控制度，特別是內部監督制約機制上的不完善是一個更重要的原因。要想規范經營行為、杜絕違法違規行為的發生，必要的懲罰和問責是公司健康發展的重要制度安排。

三是實現保險公司轉型的需要。目前，一些分支機構執行力薄弱的問題仍然比較突出，一些領導干部不能深刻理解或者不能堅決執行保險監管政策，置監管部門工作要求、規章制度于不顧，有令不行、有禁不止，或者故意曲解、隨意變通，合意的執行，不合意的不執行，不僅阻礙保險市場管理方針的落實，影響保險市場整體發展步驟，甚至給保險市場健康發展帶來極其不利的影響。

四是構建懲治和預防腐敗體系的需要。構建懲治和預防腐敗體系，教育是基礎，制度是保障，監督是關鍵。制度進一步明確了對于違法違紀行為的處罰標準和問責標準，豐富了紀檢監察工作懲處腐敗行為的手段，有利于各級內部監督部門依法依紀地開展反腐敗工作，是對公司懲治和預防腐敗制度體系的健全和完善。而在“雙線問責”、“一案多問”等原則要求下，內部負有管理和監督職能的部門及其管理者也被納入責任追究的范圍內，這種機制無疑大大增強了這些部門及其干部員工加強監督、嚴格執紀的動力。另一方面，通過對違法違規行為的懲處和嚴格的問責，對干部員工也起到了警示教育作用，有利于更好地發揮查辦案件的治本功能。

三、《指導意見》執行中存在的主要問題

《指導意見》實施四年來，部分保險公司仍未全面領會其實質內容，存在制度執行不到位、理解運用有偏差等現象，主要表現在:

(一)調增薪酬未考慮問責因素

現場核實問責閉環管理發現，部分公司存在對受到紀律處分、經濟處罰未滿規定期限的責任人給予調增薪酬。《指導意見》明確規定的“受到撤職、留用察看、開除紀律處分的人員3年內不得擔任保險機構高級管理人員，不得享受獎勵薪貼或者加薪，不得變相升職或安排同等職務(級)的崗位。受到警告、記過、記大過、降級(職)等紀律處分的人員2年內不得晉升職務(級)，不得享受獎勵薪貼或者加薪。受到經濟處分的人員1年內不得享受獎勵薪貼或者加薪”執行不到位。

(二)責任人紀律處分未記入人事檔案

抽查相關問責人員的人事檔案，發現其紀律處理決定未按規定納入人事檔案管理，存在部分分支機構為規避監管部門檢查，人為將紀律處分決定抽出另存。同時人事任命考核時，未能及時了解提拔對象有無受到紀律處分，直到任前審計時才發現被提拔對象曾受到紀律處分，《指導意見》規定的“受到警告、記過、記大過、降級(職)等紀律處分的人員2年內不得晉升職務(級)”后續跟蹤執行效果不佳。

(三)集中問責流程不規范

現調查發現，某保險公司制定了《集中問責暫行辦法》，但分支機構未嚴格按照“集中問責需經過調查核實事實、提出問責建議、審理問責建議、執行問責意見等程序”對違規機構和個人進行集中問責，集中問責檔案資料管理明顯存在瑕疵。

(四)集中問責標準執行不一

部分公司處理責任人，未按案件損失程度和社會影響等多方綜合考量，一味強調責任人認錯態度好，表示愿意承擔責任，積極配合調查而從輕處理，對《集中問責暫行辦法》“在工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，或在簽訂、履行合同過程中不負責任，或者有其他不履行、不正確履行職責的失職、瀆職行為，情節或后果嚴重的，給予警告或記過處分，情節或后果特別嚴重的，給予記大過以上處分”的規定理解有偏差。

(五)司法案件報告不規范

對涉嫌濫用職權、貪污的案件，涉案人員被檢察機關采取刑事拘留、逮捕或取保候審等強制措施后，涉案單位和涉案人員未按照組織程序進行報告，上級公司也缺乏敏感性，對干部員工的管理和監督失察，導致掌握發案情況嚴重滯后、報告未及時上報，嚴重違反司法案件報告工作紀律。

四、產生的后果

一是未能體現公平執紀原則。調研談話中了解到，員工對部分公司在調增薪酬實施過程中，未區別對待普通員工與受紀律處分、經濟處罰人員，影響激發員工奮發向上的正能量，影響公司管理人員依法合規經營的主動性，有失公平原則，引發員工對公司合規制度執行力的懷疑。

二是制度的嚴肅性未能落實?！吨袊１O會關于印發<保險機構案件責任追究指導意見>的通知》第二十五條明示不能加薪的幾種情況，在實際執行中出現偏差，部分省級分公司未結合總公司管理規定，制定相應的辦法，細化對受紀律處分等人員薪酬的后續管控工作，有悖于制度的嚴肅性。

三是問責標準的尺度不一。制度規定“責任人認錯態度好，表示愿意承擔責任，積極配合調查”的“從輕、減輕或者免予對責任人的處理”，但問責結果未能體現實事求是，未能從經營管理實際出發，區別違規責任人給公司帶來的損失程度、大小、影響力等，均從輕處理，不利于及時糾錯查弊。

四是警示教育的效果不佳。紀律處分決定不記入相關員工檔案，不利于加強對問責人員的后續管理，不利于維護制度的嚴肅性，不利于了解干部成長的全過程，可能導致處理決定成為一紙空文，失去應有的警示教育作用。

五是對涉案人員追責不力。部分涉案人員在被檢察機關取保候審后，無視組織紀律和案件報告制度要求，故意瞞報或不如實向組織報告案件真實情況，有的對通過協調關系使得檢察機關不予追究刑事責任抱有幻想，導致所在公司和紀檢監察部門掌握案件情況不及時、不準確，發生案件遲報，受到監管部門約談。

五、原因分析

一是部分公司相關人員對《中國保監會關于印發<保險機構案件責任追究指導意見>的通知》的內容，了解不深，把握不準，同時監察部和人力資源部溝通協調不暢，導致人事檔案管理、薪酬調整政策與現有制度脫節，制度延伸執行受到影響。

二是部分公司薪酬管理辦法，未列示對受紀律處分、經濟處罰人員落實調增薪酬的其他特殊要求，導致薪酬管理辦法針對性不強、邊際不清晰，對基層一線缺乏指導性。同時部分經營單位為了規避外部檢查，人為將人事檔案中的紀律處分決定抽出另存，未全面考慮提供不全面、不真實的數據資料，一旦被監管部門發現，將會受到更加嚴厲的處理和處罰。

三是關于“加強依法合規經營，建立全方位、全流程的監督問責閉環管理機制，規范問責流程，統一問責標準，確保監督問責到位”的要求落地執行有偏差。對違法違規責任人的處理失之于寬、失之于嚴，考量責任人業績貢獻多，關注損失程度少;考量拓展能力多，關注依法合規經營少;考量人情因素多，關注制度嚴肅性的少。未嚴格遵循“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合法”的原則對責任人進行問責處理，問責處理結果存在濃濃的人情味、同情味。

四是部分分支機構大局意識和責任意識薄弱，不重視司法案件報告制度的貫徹落實和學習宣導，不清楚案件報告的范圍、時限和程序，甚至存在錯誤認識。管控措施不到位，有的案件，上級公司在知悉案發后，缺乏制度敏感性，不是第一時間及時向紀檢監察部門報告，而是僅僅向業務管理部門上報，案件信息上下脫節、部門間傳遞不暢，反映出案件報告的分工不明確、責任不清晰、責任落實不到位。

六、幾點建議

一是修訂完善制度，明晰各相關部門責任。各保險公司監察部門要強化對問責人員后續管理的監督，人力資源部可根據相關規定，修訂完善人事檔案、薪酬管理等實施細則，確?！吨袊１O會關于印發<保險機構案件責任追究指導意見>的通知》執行到位。

二是加強是日常檢查培訓。各保險公司監察部和人力資源部要密切配合，制定切實可行的監督檢查方案，確保對人事檔案、薪酬管理監督檢查常態化。同時加強對人力資源、監察崗的培訓工作，促進全面了解公司的規章制度，主動監督《中國保監會關于印發<保險機構案件責任追究指導意見>的通知》執行效果。

三是堅持合規底線不動搖。各保險公司對內外部監督檢查中發現的違規問題，在認真分析原因，積極整改的基礎上，嚴格落實責任追究制度，加大問責力度，確保經營思路和策略有效實施，避免“屢查屢犯”、“邊查邊犯”的問題發生。明確統一處理標準，對給保險公司造成巨大損失(如10萬元以上)的責任人，在考慮認錯態度的同時，處理結果要和損失程度相匹配，進而發揮好警示教育作用。

四是對于外部監管機構處罰的行為，不得以監管機構已經做出處罰或以市場競爭、責任人為公司做出貢獻等為借口，免于或減輕追究相關人員的責任。對于屢查屢犯或轄內兩家以上分支機構因同一類違規問題被監管部門給予處罰的，應當加大執紀力度，提高處分檔次且不能以認錯態度好等原因減輕對上級公司相關責任人的處理。

五是加強內部管控，強化案件風險防范。各保險公司要正確處理發展與合規的關系，清醒認識當前的監管環境和司法環境，主動規范經營行為，切實加強合規建設，認真落實各條線、各環節的管理責任，持續加強內部管控，深入開展風險排查，強化監督檢查和整改落實，建立風險防控長效機制，著力加強風險防范，從源頭上鏟除違法違規案件滋生的土壤，有效預防案件發生。同時，在積極配合公安司法機關查辦案件的同時，要加強與當地政府和公安司法部門、保險監管機關等相關部門的溝通協調，穩妥處置案件風險，避免產生系統性風險

六是各保險公司黨委、紀委要高度重視違規違紀違法問題的整改工作，年度終了要對檢查發現問題的整改落實、問責效果等情況進行后評估，同時將整改落實、問責效果納入黨委班子述職述廉內容，進一步明確責任主體，準確考量問責的成效作用，持續關注問責效果。

[ 注 釋 ]

①<中國保監會關于印發<保險機構案件責任追究指導意見>的通知>(保監發〔2010〕12號).

②<中國保監會關于貫徹落實<保險機構案件責任追究指導意見>的通知>(保監發〔2010〕21號).

③中國保監會稽查局裴光在專題新聞發會上的講話.

④中國人民財產保險股份有限公司王銀成在公司“兩個制度”發布視頻會議上的講話.